Государственное управление: теория, функции, механизмы
Покупка
Новинка
Тематика:
Государственное управление
Издательство:
Издательский дом Высшей школы экономики
Авторы:
Дмитриева Наталья Евгеньевна, Калгин Александр Сергеевич, Клименко Андрей Витальевич, Ларионов Александр Витальевич, Минченко Ольга Сергеевна, Попова Елена Павловна
Год издания: 2022
Кол-во страниц: 277
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-7598-2434-3
Артикул: 834286.01.99
Доступ онлайн
В корзину
В учебном пособии дается описание сферы государственного управления и ее основных характеристик. Анализируется развитие теоретических взглядов на государственное управление как особую сферу деятельности. Рассматриваются функции исполнительной власти, критерии и направления ихоптимизации. Раскрывается содержание концепции «управление по результатам», а также таких базовых видов управленческой деятельности, как планирование и регулирование. Настоящее учебное пособие содержит массу примеров из практики отечественного и зарубежного госуправления, раскрывает актуальные проблемы, задачи и варианты их решения. Приводится
множество статистических данных, что позволяет читателю более наглядно понять проблематику госуправления. Раскрывается содержание основных законодательных актов, регламентирующих организацию и функции госуправления в России и некоторых других странах, даются ссылки на методические материалы международных организаций, описывающие лучшие практики в данной сфере. Содержание учебного пособия соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования. Книга адресована студентам, а также лицам, интересующимся вопросами государственного управления.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Бакалавриат
- 38.03.04: Государственное и муниципальное управление
- ВО - Магистратура
- 38.04.04: Государственное и муниципальное управление
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ теория ◆ функции механизмы У Ч Е Б Н О Е П О С О Б И Е Под научной редакцией Под научной редакцией А.В. Клименко А.В. Клименко И З Д А Т Е Л Ь С К И Й Д О М В Ы С Ш Е Й Ш К О Л Ы Э К О Н О М И К И М О С К В А · 2 0 2 2 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й И С С Л Е Д О В А Т Е Л Ь С К И Й У Н И В Е Р С И Т Е Т В Ы С Ш А Я Ш К О Л А Э К О Н О М И К И Ýëåêòðîííîå èçäàíèå
УДК 351/354 ББК 66.033.141 Г72 Р е ц е н з е н т ы: д.э.н., профессор, заведующий кафедрой управления наукой и инновациями департамента политики и управления НИУ ВШЭ А. Г. Фонотов; д.э.н., профессор Высшей школы урбанистики им. А. А. Высоковского факультета городского и регионального развития, директор Института региональных исследований и городского планирования НИУ ВШЭ И. Н. Ильина А в т о р с к и й к о л л е к т и в: Н. Е. Дмитриева, А. С. Калгин, А. В. Клименко, А. В. Ларионов, О. С. Минченко, Е. П. Попова Под научной редакцией А. В. Клименко Г72 Государственное управление: теория, функции, механизмы : учебное пособие / под науч. ред. А.В. Клименко ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — Эл. изд. — 1 файл pdf : 277 с. — Москва : Изд. дом Высшей школы экономики, 2022. — Систем. требования: Adobe Reader XI либо Adobe Digital Editions 4.5 ; экран 10". — Текст : электронный. ISBN 978-5-7598-2434-3 В учебном пособии дается описание сферы государственного управления и ее основных характеристик. Анализируется развитие теоретических взглядов на государственное управление как особую сферу деятельности. Рассматриваются функции исполнительной власти, критерии и направления их оптимизации. Раскрывается содержание концепции «управление по результатам», а также таких базовых видов управленческой деятельности, как планирование и регулирование. Настоящее учебное пособие содержит массу примеров из практики отечественного и зарубежного госуправления, раскрывает актуальные проблемы, задачи и варианты их решения. Приводится множество статистических данных, что позволяет читателю более наглядно понять проблематику госуправления. Раскрывается содержание основных законодательных актов, регламентирующих организацию и функции госуправления в России и некоторых других странах, даются ссылки на методические материалы международных организаций, описывающие лучшие практики в данной сфере. Содержание учебного пособия соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования. Книга адресована студентам, а также лицам, интересующимся вопросами государственного управления. УДК 351/354 ББК 66.033.141 Электронное издание на основе печатного издания: Государственное управление: теория, функции, механизмы : учебное пособие / под науч. ред. А. В. Клименко ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — Москва : Изд. дом Высшей школы экономики, 2022. — 276 с. — ISBN 978-5-7598-2569-2. — Текст : непосредственный. В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных техническими средствами защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать от нарушителя возмещения убытков или выплаты компенсации. ISBN 978-5-7598-2434-3 © Дмитриева Н. Е., Калгин А. С., Клименко А.В., Ларионов А.В., Минченко О. С., Попова Е. П., 2022
Оглавление Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 Глава 1.. Сфера государственного управления и ее взаимодействие с гражданским обществом . . . . . . . . . . . . . . . .10 1.1. Количественные и качественные характеристики государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 Сектор государственного управления в экономическом измерении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 Оценки качества государственного управления . . . . . . . . . . . . . .21 1.2. Исполнительная власть и гражданское общество, участие в государственном управлении. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 Цели и принципы открытости и участия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 Системы участия в российском государственном управлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52 Глава 2. Теоретические взгляды на государство, бюрократию и организации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66 2.1. Эволюция теории бюрократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66 Бюрократия и ее роль в государстве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67 Экономический взгляд на бюрократию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 Жизнь без бюрократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 2.2. Организационная теория и государственное управление . . . . . .91 Принципы административной теории . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Формализация организационной структуры . . . . . . . . . . . . . . . .95 Централизация в организациях публичного управления . . . .101 Адаптация к внешней среде . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105 Инновации в организациях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110
Оглавление Глава 3. Полномочия, функции и структура органов исполнительной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114 3.1. Государственные функции и услуги, типы государственных органов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114 Государственные полномочия, функции и услуги, административно-управленческие процессы . . . . . . . . . . . . . . .115 Распределение функций по типам государственных органов и уровням государственной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 Распределение полномочий, аутсорсинг административных процессов . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 3.2. Административно-управленческие процессы, оптимизация функций и услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133 Задачи анализа функций органов исполнительной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Административный регламент . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140 Стандарты и качество предоставления государственных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 «Одно окно» и многофункциональные центры предоставления услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 Оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 3.3. Документарное сопровождение государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 Классификация и унификация документов . . . . . . . . . . . . . . . . .152 Оформление проектов нормативных правовых актов . . . . . . .159 Глава 4. Управление, ориентированное на результат . . . . . . . . . . .162 4.1. Управление, ориентированное на результат, и система показателей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162 Показатели: критерии выбора и проблемы использования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166
Оглавление 4.2. Планирование и бюджетирование в системе управления по результатам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Формы планов и процесс планирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183 Мониторинг, контроль и итоговая оценка исполнения плана . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193 Методы планирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197 Особенности стратегического планирования . . . . . . . . . . . . . . .201 Бюджетирование, ориентированное на результат . . . . . . . . . . .204 Глава 5. Регулирование: теоретические основы, практика, пути повышения результативности . . . . . . . . . . . . . . . .214 5.1. Экономические аспекты регулирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216 5.2. Регулирование предпринимательской деятельности в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226 5.3. Условия результативности регулирования . . . . . . . . . . . . . . . . . .235 Источники. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .250 Об авторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273
Предисловие Содержание сферы государственного управления многозначно. Оно раскрывается с разных сторон в политологии, праве, экономике и управлении. В широком смысле госуправление охватывает все ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную. Законодательная власть формирует цели и правила, по которым развивается страна. Судебная — контролирует выполнение установленных правил, выступает арбитром в спорах юридических и физических лиц, обеспечивает соблюдение установленных прав и свобод. В данном учебном пособии речь пойдет об исполнительной власти, а другие ее ветви затрагиваются лишь постольку, поскольку они важны для объяснения управленческих принципов, организационных и методических подходов, используемых правительствами разного уровня. В англоязычной литературе для обозначения исполнительной власти применяются такие дефиниции, как public administration, public management, governance. Каждая из них несет определенную содержательную нагрузку. В русском языке нелегко подобрать прямые аналоги, передающие нюансы различий англоязычных понятий. «Публичное управление» или «публичное администрирование» как прямые переводы public management и public admi ni st- ration звучат довольно непривычно, хотя более адекватно отражают рассматриваемую управленческую сферу, в которую входят не только государственные, но и играющие все более важную роль негосударственные институты, системы гражданского участия, самоорганизации и саморегулирования. Перевод термина governance как «власть», «правительство» также не в полной мере отражает его содержание, включающее всю сферу регулирования, взаимодействия исполнительной власти и общества, а не только правительство как орган власти. Несмотря на большее, по нашему мнению, соответствие понятия «публичное управление» предме-
Предисловие ту данной публикации, представляется все же оправданным использовать традиционное и более узнаваемое «государственное управление», закрепившееся в российском профессиональном сообществе и нормативном правовом поле. По определению Всемирного банка, государственное управление ( governance) состоит из традиций и институтов, с помощью которых осуществляется власть в стране. Это понятие включает процессы формирования, контроля, изменения правительственных органов, их способность эффективно формулировать и проводить рациональную политику, обеспечивать уважение к институтам, регулирующим экономическое и социальное взаимодействие между гражданами и государством [Worldbank]. Государственное управление рассматривается и как наука, и как сфера профессиональной деятельности. При этом практическая, прикладная сторона зачастую оказывается преобладающей. Трудно добиться успехов в этой сфере, будучи только теоретиком. Недаром многие авторитеты в области публичного управления работали в правительстве на руководящих должностях или были тесно связаны с государственными организациями. Госуправле- ние как самостоятельная дисциплина, хотя и имеет в значительной степени прикладной характер, базируется на теоретических концепциях, уходящих своими корнями в теорию права, институциональную экономику, менеджмент. Госуправление — относительно молодая и в какой-то степени синтетическая часть социальных наук. Однако в ней уже накоплено множество данных и объективных фактов, которые позволяют делать обобщения, применять общие и специальные методы анализа и прогнозирования. На этой основе сформулирован ряд тео ретических концепций, включающих new pub lic management, good governance. Это обеспечивает гос уп равлению статус научного направления, на что у него не меньше прав, чем у других направлений социальных наук. Госуправление как наука изучает и предлагает рецепты лучшей организации исполнительной власти, обосновывает методы выработки рациональных решений и политик, предлагает мето-
Государственное управление: теория, функции, механизмы дики оценки результатов, объясняет поведение государственных организаций и служащих-чиновников, а также раскрывает взаимодействие государственных институтов с внешней средой, гражданским обществом. В повседневной жизни взаимодействие с институтами государственного управления для каждого физического и юридического лица имеет большое значение. Государство в лице своих организаций и госслужащих сопровождает каждого из нас на протяжении всей жизни: контролирует и направляет, помогает и запрещает. Мы обращаемся за госуслугами и разрешениями, платим налоги и получаем финансовую помощь, следуем установленным правилам, иногда участвуем в их формировании и контроле исполнения. Качество нашей жизни, развитие страны и ее конкурентоспособность в мире зависят от качества работы исполнительной власти. Критерии эффективной и качественной работы исполнительной власти не остаются неизменными, что в значительной степени связано с изменениями взаимодействия общества и его граждан, глобальными процессами в экономике и обществе. Современные управленческие технологии и растущие информационные возможности также открывают новые горизонты для госуправления и регулирования, расширяя и изменяя формы присутствия государства в различных сферах жизни общества. Все это делает неизбежными и необходимыми административные реформы, содержание которых формируется на основе анализа лучшей и худшей практики, теоретических исследований и экспериментов. Востребованность знаний о государственном управлении будет возрастать, поскольку с ростом ограниченности ресурсов, технологическими вызовами, повышением ценности человека усиливается значимость государственных услуг и регуляторной функции государства. Пандемия COVID-19 и масштабы связанного с ней государственного вмешательства, осмысление национальных государственных интересов лишний раз убеждают в необходимости критического взгляда на рецепты государственного невмешательства, замены государства рынком или квазирыноч-
Предисловие ными механизмами, сформированные в рамках концепции «нового государственного управления» и различных экономических теорий. Как отмечал Вито Танци, «…если бы экономическая политика правительств опиралась исключительно на выведенные экономистами теоретические основания, то роль государства в экономике… оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую оно играло в большинстве стран во второй половине ХХ в.» [Танци, 2018, с. 28]. Данное учебное пособие может быть полезным для знакомства с эволюцией теоретических взглядов, базовыми понятиями и технологиями современного государственного управления, с примерами их практической реализации в России и других странах. При подготовке учебного пособия использованы материалы образовательных программ департамента политики и управления факультета социальных наук Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), а также результаты научных и прикладных исследований, выполненных Институтом государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ.
Глава 1. СФЕРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ Вопросы о роли государства в жизни общества, оптимальном соотношении государства и рынка постоянно находятся в центре политических и научных дискуссий. Внимание к ним возрастает в периоды экономических кризисов, чрезвычайных обстоятельств, как это было, например, в случае с охватившей весь мир пандемией COVID-19. Однако и в бескризисные годы дискуссии о рациональной величине и структуре госрасходов, о необходимых государственных функциях и услугах, об участии граждан в управлении не теряют своей актуальности. Большинство исследователей «признают сам факт роста объема, значения и влияния государства в современной экономике» [Ананьин и др., 2018]. Изучение этого факта требует прежде всего определения системы измерений, с помощью которых оцениваются масштабы участия государства в экономике и его роль в жизни общества. 1.1. Количественные и качественные характеристики государственного управления Проведение исследований и принятие решений в области государственного управления невозможно без количественных и качественных оценок, позволяющих выявлять тенденции развития госсектора, проводить сравнения, обосновывать критерии его эффективности. Речь идет о системе измерений, используемых для
Глава 1. Сфера государственного управления и ее взаимодействие с гражданским обществом обоснования экономической политики, выработки стратегических решений в отношении развития государственного сектора и самого госуправления. Эта система интенсивно развивается на протяжении последних десятилетий, прежде всего в области качественных оценок, создания различных индексов и рейтингов, отражающих эволюцию взглядов на госуправление, роль государства в жизни общества. Сектор государственного управления в экономическом измерении Для измерения масштабов государственного сектора в международной практике используется ряд показателей. Наиболее традиционным среди них является отношение общих государственных расходов к валовому внутреннему продукту (ВВП). Этот показатель унифицирован в системе национальных счетов, что позволяет сравнивать его значение и динамику в различных странах. В качестве общей тенденции отмечается рост роли государства в экономике. «Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте либо национальном доходе выросла в промышленно развитых странах с примерно 10% в 1870-е годы до почти 40% ВВП в последние годы» [Танци, 2018, с. 31]. Как видно из табл. 1.1, во многих странах доля госрасходов в ВВП сохранялась на высоком уровне или даже увеличивалась. Особенно резкий рост наблюдался в 2020 г. Общегосударственные расходы включают текущие расходы на приобретение товаров и услуг, оплату труда, большую часть расходов на национальную оборону и безопасность. Их отношение к ВВП дает представление о размерах государственного сектора. Различия в значениях этого показателя отражают разнообразие подходов стран к предоставлению общественных благ и услуг, обеспечению социальной защиты. Для характеристики расходов государства используется также показатель суммы расходов консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В Российской
Государственное управление: теория, функции, механизмы Федерации в 2017 г. эти расходы по отношению к ВВП составили 35,2%. Расходы федерального бюджета в 2017 г. достигали 17,8% ВВП страны, а расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации — 11,7% ВВП [Финансы России, 2018, с. 31–32]. При сравнении уровня госрасходов необходимо учитывать различия в их структуре и особенности формирования бюджетов отдельных стран. Так, в России значительная часть расходов федерального бюджета идет на покрытие дефицита государственного Пенсионного фонда, чего нет в других странах. Этот трансферт составляет около 20% расходов федерального бюджета и формирует до 40% доходов Пенсионного фонда [Пенсионный фонд урезает…, 2020]. Очевидно, что такого рода особенности госрасходов усложняют проведение сравнений между странами. Оценкой размеров государства служит также отношение суммы государственных доходов к ВВП (табл. 1.2). Большая часть доходов приходится на налоги, величина которых может существенно меняться от года к году в зависимости от проводимой правительством экономической политики. Так, в 2020 г. в связи с пандемией COVID-19 многие страны в целях поддержания эко- Таблица 1.1. Общие государственные расходы к ВВП (general government spending as a percent to GDP), % Страна 1995 2000 2005 2010 2015 2019 2020 Франция 54,8 51,7 53,3 56,9 56,8 55,6 62,4 Германия 55,1 47,8 46,8 48,1 44,1 45,2 51,1 Япония — — 35,5 39,6 39,4 38,8 — Великобритания 38,4 35,3 41,3 47,3 42,2 41,1 51,6 США 37,8 34,3 37,0 43,2 37,9 38,1 — Источник: OECD. URL: https://data.oecd.org/gga/general-government- spending.htm.
Глава 1. Сфера государственного управления и ее взаимодействие с гражданским обществом номической активности смягчили налогообложение граждан и бизнеса. Например, в России была введена отсрочка уплаты налогов, в том числе НДФЛ и страховых взносов, при одновременной реструктуризации налоговой задолженности. Из-под налогообложения были выведены доходы в виде субсидий, полученных из федерального бюджета в связи с неблагоприятной ситуацией в экономике. Таблица 1.2. Отношение суммы общих государственных доходов (general government revenue) к ВВП, % Страна 1995 2000 2005 2010 2015 2019 2020 Франция 49,7 50,3 49,9 50 53,2 52,6 53,2 Германия 45,7 46,2 43,5 43,8 45,1 46,7 46,9 Япония — — 31,1 30,6 35,8 36,5 — Великобритания 33,2 36,7 38,2 38 37,7 38,8 39,3 США 33,2 34,6 32,5 30,7 33,3 35,1 — Источник: OECD. URL: https://data.oecd.org/gga/general-government- revenue.htm#indicator-chart. Характеристикой размеров госсектора может служить его доля в производстве ВВП. По оценкам Международного валютного фонда (МВФ), доля государства в общем объеме производства в России в 2016 г. составляла 33% [МВФ оценил долю…, 2019]. При этом доля собственно сектора «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное обеспечение» как вида экономической деятельности в 2019 г. достигала, согласно данным Росстата, 8,1% от общего объема производства ВВП России. Важной характеристикой масштабов государства является доля госсектора в общей занятости. В России доля бюджетных учреждений, к которым относятся и органы исполнительной власти, а также госкомпаний в занятости составляет около 30% [Кривошапко, Вестман, 2017]. Доля же занятых в секторе «Государственное управление и обеспечение военной безопасности;
Доступ онлайн
В корзину