Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг: административный аспект
Покупка
Новинка
Основная коллекция
Издательство:
Российский государственный университет правосудия
Год издания: 2024
Кол-во страниц: 167
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-00209-087-7
Артикул: 833180.01.99
В учебном пособии рассматриваются особенности и сущность предоставления государственных и муниципальных услуг, исследуется административно-правовое регулирование государственных услуг. Автором определяются цели, задачи, принципы оказания государственных (муниципальных) услуг должностными лицами органов государственной и муниципальной власти. Предназначено обучающимся по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция (магистерская программа: «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти»), может использоваться в учебном процессе на факультете повышения квалификации судей.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ: АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АСПЕКТ Учебное пособие Москва 2024 М А Г И С Т Р А Т У Р А И. А. Трофимова ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ
УДК 342.95 ББК 67.401 Т 76 ISBN 978-5-00209-087-7 © Трофимова И. А., 2023 © Российский государственный университет правосудия, 2024 В учебном пособии рассматриваются особенности и сущность предоставления государственных и муниципальных услуг, исследуется административно- правовое регулирование государственных услуг. Автором определяются цели, задачи, принципы оказания государственных (муниципальных) услуг должностными лицами органов государственной и муниципальной власти. Предназначено обучающимся по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция ( магистерская программа: «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти»), может использоваться в учебном процессе на факультете повышения квалификации судей. Законодательство приводится по состоянию на 10 октября 2023 г. Информационная поддержка СПС «Консультант Плюс». Трофимова И. А. Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг: административный аспект: учебное пособие. — М.: РГУП, 2024. — 176 с. ISBN 978-5-00209-087-7 Т 76 А в т о р : И. А. Трофимова, доцент кафедры административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук Р е ц е н з е н т ы : Писенко К. А., профессор кафедры финансового права РГУП, д-р юрид. наук; Кононов П.И, судья Второго апелляционного суда, д-р юрид. наук, профессор, академик Евразийской академии административных наук
Содержание Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно- правового регулирования государственных и муниципальных услуг. . . . . . . . . . . . . . . 6 1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг . . . . . . 6 1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно- правового регулирования государственных и муниципальных услуг. . . . . . . . . . . . . . 21 1.3. Особенности административно- правовых отношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг. . . . . . . . . . 36 1.4. Участники (субъекты) административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг. . . . . . . . . . 46 Глава 2. Административно- правовые аспекты совершенствования правового регулирования государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 2.1. Совершенствование взаимодействия органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 2.2. Понятие и особенности электронных государственных и муниципальных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2.3. Предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах (МФЦ). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 2.4. Особенности административно- правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114 Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Практикум . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Тестовые задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138 Практические задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 Деловая (ролевая) игра «Оказание государственных услуг в МФЦ» . . . .152 Приложения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 1. Рабочая программа дисциплины «Государственные и муниципальные услуги» (извлечение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 2. Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации…(извлечение) . . . . . . . . . . . . . . .160 3. Форма заявления о предоставлении муниципальной услуги. . . . . . . . .164 4. Форма решения о предоставлении государственной (муниципальной) услуги . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166 5. Жалоба на нарушение срока регистрации запроса о предоставлении государственной (или: муниципальной) услуги . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167 Ответы на тестовые задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169
Введение На современном этапе полное и своевременное предоставление государственных и муниципальных услуг своим гражданам является важнейшим и приоритетным направлением государственной политики и законодательства Российской Федерации. Предоставление государственных и муниципальных услуг в российском государстве имеет сформировавшуюся систему правового регулирования, представляющую массив нормативно- правовых актов разных уровней власти. В сфере административно- правового регулирования реализации государственных и муниципальных услуг важнейшей задачей также является дальнейшее совершенствование и модернизация предоставления публичных услуг согласно с современными требованиями развития государства и общества. К сожалению, существующие условия и механизмы предоставления услуг органами власти различных уровней часто не удобны для их конечных потребителей (граждан, предпринимателей, организаций и др.). В частности, к ним можно отнести: проблемы оказания государственных и муниципальных услуг через электронные (цифровые) системы, нормативно- правовое регулирование предоставления государственных и муниципальных услуг на региональном и местном уровне. Перечень государственных услуг, которые предоставляют федеральные органы государственной власти, определены на едином портале государственных услуг Российской Федерации. При этом указаны услуги, которые в электронном виде не предоставляются, а также услуги, которые можно получить в электронном виде. Периодически их перечень обновляется, в том числе может расширяться перечень электронных услуг, предоставляемых государственными и муниципальными органами власти. Государственные и муниципальные услуги могут быть предоставлены непосредственно гражданину или юридическому лицу, а также через представителя по доверенности, с использованием многофункциональных центров или с использованием информационно- коммуникационных технологий.
Введение «Государственные и муниципальные услуги» — учебная дисциплина по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (уровень магистр). Данный предмет обеспечивает получение знаний по широкому кругу правовых вопросов и позволяет сформировать юридическое мировоззрение и профессиональные навыки в сфере государственных и муниципальных услуг. Изучение данной дисциплины дает возможность получить более полное представление о видах государственных и муниципальных услуг и процедурах их оказания; усвоить необходимые понятия и категории, определить современные проблемы законодательного регулирования административных процедур в сфере оказания государственных и муниципальных услуг; а также ознакомиться со способами оказания государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах (далее — МФЦ). Отдельные составные части учебного пособия прошли успешную апробацию в учебном процессе в рамках специализированных курсов « Административное право», «Государственная и муниципальная служба», «Государственное управление и административно- правовое регулирование социальной сферы», «Правовые основы государственного и территориального управления». Предлагаемое учебное пособие нацелено на формирование профессиональных компетенций и может представлять интерес для магистров юриспруденции, а также обучающихся по программам «Государственное и муниципальное управление», «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти», «Юрист в сфере экономической деятельности», аспирантов, занимающихся изучением современных проблем административного права и процесса. В приложении пособия представлена рабочая программа дисциплины (см. приложение 1), другие приложения, которые должны помочь студентам в освоении данной дисциплины.
Глава 1 Понятие, сущность и особенности административно- правового регулирования государственных и муниципальных услуг 1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг Приступая к рассмотрению темы параграфа, считаем целесообразным в первую очередь дать определение непосредственно термину «услуга». В широком смысловом обозначении содержание исследуемого термина представлено в различных толковых словарях русского языка. Так, к примеру, в толковом словаре В. И. Даля мы встречаем следующее определение рассматриваемого термина: «услуга — самое дело, помощь, пособие или угожденье. Оказать кому услугу, сделать нужное, угодное»1. Первоначально данное понятие применялось в обществе в качестве общеупотребительного, не подразумевая какого-либо правового, юридического значения. Однако в узком смысле этот термин понимается как правовая категория. При анализе административно- правовых особенностей предоставления государственных и муниципальных услуг первостепенной задачей является определение терминологии. Прежде всего отметим, что, несмотря на наличие легального определения рассматриваемого термина, представители отечественной правовой науки предлагают свои авторские определения, которые, по их мнению, в наибольшей степени раскрывают суть государственной и муниципальной услуги. Подробнее проанализируем различные взгляды о предоставлении государственных и муниципальных услуг или общественных (публичных) услуг. В российской правовой науке термин «государственная и муниципальная услуга» рассматривается: 1 Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 2005. С. 1071.
1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг в широком смысле в узком смысле – деятельность государства по взаимодействию с гражданами (юридическими лицами) – деятельность органов власти, осуществляемая по запросам физических ( юридических лиц), обратившихся в государственные органы или органы местного самоуправления с устным, письменным или электронным запросом о предоставлении данной услуги. Кроме того, этот подход был закреплен в законодательстве РФ В научных трудах по гражданскому праву с точки зрения узкого подхода под «услугой» понимаются действия субъектов, которые, как правило, не приводят к материальному результату, но проявляются в достижении «полезного эффекта в самих себя» или дают результат, не поглощаемый в «овеществленной форме»1. Некоторые авторы отмечают, что «услуга как объект гражданских отношений, проявляется в виде определенной правовой операции, под которой понимается последовательность соответствующих действий (деятельности) исполнителя, приводящих к «нематериальному эффекту», «неустойчивому» овеществленному или вещественному результату»2. Судебные органы, как справедливо отмечает С. А. Шаронов, «определяют характеристику понятия “услуга” через предмет договора возмездного оказания услуг, под которым понимается совершение услуго- дателем определенных действий или конкретного вида деятельности. Следовательно, термины «действия» и «деятельность» отражают сущностные свой ства оказания услуг. Однако его полное наименование, легально закрепленное в ст. 128 Гражданского кодекса РФ, представлено как «оказание услуг», выступающее объектом правоотношений, возникающих по поводу различных видов деятельности». 1 См. подробнее: Орешкин К. А. Правовая природа оказания государственных и муниципальных услуг как объекта гражданских прав // Молодежь и XXI век — 2021: материалы XI Междунар. молодежной науч. конф. Курск, 2021. С. 296. 2 Шаронов С. А. Понятие, правовая природа и классификация оказания охранных услуг как объекта гражданских прав в контексте осуществления предпринимательской охранной деятельности // Вестник Санкт- Петерб. ун-та МВД России. 2018. № 2. С. 128.
Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно- правового регулирования государственных и муниципальных услуг Следует отметить, следующее. Государственные (муниципальные) услуги — совокупность мероприятий, которые выполняются государственными органами и направлены на удовлетворение потребностей населения в различных сферах жизни. Как указывает С. Р. Кривко, «результатом государственных услуг являются общественные блага, которые характеризуются общей социальной направленностью, неограниченным кругом потребителей и основаны на государственной и частной собственности»1. Государственные услуги могут предоставляться как в физической, так и в электронной форме. Это означает, что граждане могут получать необходимые услуги, не выходя из дома, с помощью интернет- портала государственных услуг. Кроме того, существуют различные подходы к предоставлению государственных ( муниципальных) и общественных услуг. Например, А. Е. Шаститко государственную или муниципальную услугу определяет как частное благо, предоставляемую государственными или муниципальными органами власти гражданам и организациям, обычно в физической форме2. Другой подход к определению государственной услуги был предложен Д. М. Щекиным. Он считает, что государственные и муниципальные услуги отличают несколько критериев: 1) имеют социальную значимость; 2) существует определенный субъект, предоставляющий государственные или муниципальные услуги (государственные или муниципальные органы власти, организации); 3) определяется особый интерес потребителя к данной услуге; 4) публичные услуги должны быть добровольными3. 1 Кривко С. Р. Теоретические основы государственного регулирования развития сферы услуг в регионах Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2012. № 10. С. 242–247. 2 Шаститко А. Е. Организационные основы предоставления государственных услуг // Экономика. 2014. № 7. С. 11. 3 Щекин Д. М. О коммерциализации деятельности российского государства // Государственные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / Под ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелева. М., 2007. С 86–95.
1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг Н. А. Кадрина определяет государственную услугу как «общественные блага, предназначенные для всего населения и предоставляемые индивидуально определенному лицу (физическому либо юридическому) по его запросу в установленном законом порядке»1. Классификацию услуг предлагает также А. В. Нестеров, который разделяет их на три категории: 1) государственные услуги, по его определению, предоставляются бесплатно уполномоченными органами из государственных ресурсов заинтересованным сторонам, которые добровольно обратились за услугами в соответствии с нормами и стандартами государственных и муниципальных услуг2; 2) общественные услуги как бесплатные услуги для граждан, предназначенные для всего общества, предоставляемые поставщиками услуг, выбранными по конкурсу, за счет государственных ресурсов и в соответствии с нормативными положениями. Это могут быть такие услуги, как оказание юридической помощи, проведение культурно- массовых мероприятий, спортивные мероприятия, организация досуга и другие услуги; 3) публичные услуги являются платными и общественно значимыми, причем цена на такие услуги регулируется государственными органами, а оказываются они коммерческими организациями в соответствии с регламентом публичных услуг3. Следует отметить, что выражение «государственная услуга» в мировой практике имеет более широкое значение. В частности, данный термин является одним из вариантов перевода слов «public services». При этом в зависимости от контекста слово «public» может быть переведено на русский язык как «государственный и муниципальный», «общественный» или «публичный»4. Как отмечали ранее, в российском праве понятие «государственные и муниципальные услуги» многие ученые часто соотносят с понятием «публичные услуги», но термин публичные услуги считают более широким понятием. В частности, Л. К. Терещенко отмечает, что государственные органы могут оказывать публичные услуги самостоятельно, делегировать их 1 Кадрина Н. А. Государственные услуги как разновидность публичных услуг: теоретико- правовые основы, классификация // Изв. Алтайского гос. ун-та. 2018. № 6 (104). С. 92. 2 Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11. С. 23 3 Там же. С. 23. 4 Орешкин К. А. Указ соч. С. 296.
Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно- правового регулирования государственных и муниципальных услуг исполнение органам местного самоуправления, а также организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями1. При этом следует подчеркнуть, что в российском законодательстве нет определения публичных услуг. В Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 04.11.2022) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — ФЗ № 210-ФЗ) предусмотрены только понятия «государственные (муниципальные) услуги» и «социальные услуги». Остановимся на определении государственных и муниципальных услуг с точки зрения административного права2. С точки зрения А. И. Стахова и И. Н. Рычковой, в административно- правовом понимании «услуги» — это юридически значимая деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемая на основании обращений физических или юридических лиц и направленная на предоставление им определенных благ3. По мнению других ученых, «государственная услуга — это нор ма тивно закрепленная, правомерная, индивидуализированная деятельность, т. е. ряд целесообразных, совершаемых в определенной последовательности действий государственных органов, подведомственных им учреждений по запросу граждан или организаций, или в порядке исполнения полномочий, возложенных на конкретные органы государственной власти, подведомственные им учреждения, имеющую полезный эффект, направленный на реализацию и обеспечение прав и законных интересов граждан (организаций) или исполнение возложенных на них обязанностей»4. Кроме того, государственные услуги должны иметь следующие признаки: нормативность, принадлежность исключительно государственным органам и их учреждениям, реализация прав и законных интересов граждан или организаций. По мнению А. Р. Исакова, «государственная услуга — это законодательно закрепленный метод реализации органами исполнительной власти со- 1 Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 15–23. 2 См.подробнее: параграф 1.3. 3 Стахов А.И., Рычкова И. Н. Административно- процедурная регламентация предоставления государственных услуг в Российской Федерации. М., 2019. С. 67. 4 Бесчастнова Л. В. Административно- правовое регулирование государственных услуг: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 7.
1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг циальной функции государства, состоящий в осуществлении последним в установленном порядке действий предоставительного характера в соответствии с нормативно закрепленными требованиями при наличии на это запроса получателя государственной услуги, либо в порядке исполнения возложенных на данный орган полномочий, которые направлены на реализацию или содействие в реализации субъективных прав и обеспечение исполнения субъективных обязанностей получателем таких услуг»1. По-другому определяет услуги Н. В. Киселева: «Во-первых, они должны преследовать определенную цель, быть целесообразным; во-вторых — публичная услуга требует точного правового регулирования, как и сама деятельность органа государственной власти, который вправе ее оказывать от имени государства; в-третьих, публичная услуга должна быть направлена на достижение пользы физическому или юридическому лицу, причем за счет предоставления им доступа к природным ресурсам»2. Кроме того, основу возникновения правоотношения по публичному обслуживанию составляет обращение субъекта в компетентный орган (организацию) в связи с потребностью в приобретении, подтверждении, реализации своих субъективных прав. Соглашаясь с авторами в том, что понятие и признаки государственной услуги должны быть установлены нормативным правовым актом, следует вместе с тем обратить внимание на то, что услуга должна быть направлена на исполнение конкретной функции органа исполнительной власти, который ее предоставляет, то есть орган исполнительной власти должен предоставлять эту услугу. О. П. Салтыкова разделяет государственные услуги на публичные и административные. По ее мнению, публичные государственные услуги направлены на внешних участников. Эти услуги могут носить принудительный характер (в частности, обязанность физических и юридических лиц вступать во взаимодействие с государственным органом, чтобы избежать негативных последствий или санкций3. 1 Исаков А.Р. К вопросу о понятии государственных услуг // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 1 (50). С. 119. 2 Киселева Н. В. Административно- правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 6. 3 Салтыкова О. П. Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде в субъекте РФ: монография. Саратов, 2020. С. 9–10.