Законодательная техника

Законодательная техника


Под редакцией
доктора юридических наук, профессора А.И. Клименко, заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора В.В. Оксамытного, кандидата юридических наук, доктора экономических наук, профессора, лауреата премии Правительства РФ
                 в области науки и техники Н.Д. Эриашвили

Четвертое издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
Рекомендовано Международным учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
Рекомендовано Международным научно-исследовательским центром судебной экспертизы и исследований в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся
                     по направлению «Юриспруденция»

Электронные версии книг
                                          издательства «ЮНИТИ-ДАНА» на сайте Международной электронной библиотеки «Образование. Наука. Научные кадры» www.niion.org


ю н и т и UNITY
                 Закон и право • Москва • 2022

       УДК 340.11(075.8) ББК 67.022.14я73 3-19



Рецензент: заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В.П. Малахов





      3-19 Законодательная техника: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» / под ред. А.И. Клименко, В.В. Оксамытного, Н.Д. Эри-ашвили. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2022. — 487 с.

            ISBN 978-5-238-03572-7
            Агентство CIP РГБ


               Раскрываются основные теоретические и практические вопросы, связанные с законодательным регулированием, процессом создания, изменения и отмены нормативных правовых актов, дается характеристика системы законодательства в Российской Федерации. Рассматриваются основные правила законотворческой деятельности, научные концепции, связанные с законодательной техникой, способы, приемы и правила, применяемые при создании и принятии нормативных правовых актов, а также методология кодификации имеющегося законодательства. Характеризуются некоторые наиболее существенные проблемы законодательного регулирования в современной России.
               Для студентов юридических вузов, аспирантов, преподавателей, а также сотрудников законодательных органов и органов исполнительной власти, занятых в процессе подготовки и принятия нормативных правовых актов.


ББК 67.022.14я73

      ISBN 978-5-238-03572-7
      © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2006, 2012, 2019, 2022
      Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания.
      Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

       ПРЕДИСЛОВИЕ




                 Для того, чтобы найти наилучшие правила общественного устройства, подходящие нациям, надо обладать высоким разумом, который видит все человеческие страсти и не подвержен ни одной из них; который не имеет никакого отношения к нашей человеческой природе и который глубоко постиг ее сущность; благополучие которого не зависит от нас и который, тем не менее, занят нашим благополучием; который, наконец, довольствуясь в условиях постоянного прогресса и изменений отдаленной славой, умеет работать в одном веке, а извлекать плоды в другом.
Жан-Жак Руссо

     В настоящее время система права нашей страны находится в состоянии реформирования, одной из главных целей которой является обеспечение максимальной полноты и эффективности правового регулирования общественных отношений, осуществляемого системой законодательства. Сложились, оформились и были научно обоснованы ключевые принципы правового регулирования в основных отраслях права, сформировались несколько новых, не существовавших в советском праве отраслей, наработан большой нормативно-правовой массив. Но, несмотря на это, правовая реформа не окончена. Продолжается формирование единого механизма правового регулирования, отвечающего существующей в настоящий момент в нашей стране системе общественных отношений: создаются новые законы, изменяются успевшие устареть, отменяются отжившие свой век, оформляются новые отрасли и институты права. Огромное количество законов и подзаконных актов систематизируется, акты приводятся в соответствие друг с другом, устраняются коллизии и пробелы в праве.
         Усиленная законотворческая работа российского парламента позволила создать совершенно новую систему законодатель

ства — подробную, объемную и очень сложную. Не отстают от парламентариев и органы исполнительной власти, создавшие во исполнение законов не менее сложную многоуровневую, постоянно обновляемую систему подзаконных нормативных правовых актов. В ходе продолжающейся правовой реформы создается огромный объем нормативно-правового материала различного уровня. В соответствии с конституционным разделением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации параллельно с федеральным законодательством создается автономная от нее система региональных нормативных правовых актов. Можно сказать, что в России в настоящий момент заканчивает складываться система законодательства развитого государства с многоукладной экономикой, демократическим конституционным строем и классической федеральной формой государственного устройства.
        Однако что касается качества работы отечественных законодателей, то она совершенно заслуженно вызывает массу нареканий. Качество, регулятивные возможности многих издаваемых в нашей стране нормативных правовых актов остаются на недостаточно высоком уровне, что не дает оснований говорить о безусловно позитивных результатах правовой реформы. И со всем основанием можно сказать, что слабость отечественной правовой системы, сложившееся в массовом сознании не слишком уважительное отношение к праву стали во многом результатом технического несовершенства новых российских законов. Некомпетентность и самоуверенность, с которой иные политики и должностные лица берутся за «стряпание» (другого слова иногда не подберешь) нормативных правовых актов, оборачиваются трагическими последствиями не только для механизма правового регулирования, но и для всей общественной жизни. Во многом впечатление о необязательности исполнения закона, его зависимости от денег и от власти, возможности жить не по закону, а по собственному усмотрению, естественности злоупотреблений власть имущих, о допустимости использования закона в качестве разменной монеты в политической борьбе стало результатом непрофессионализма законодателей и технического несовершенства созданной ими системы законодательства.

Исследуя отечественную практику законотворчества и правоприменения, можно сделать вывод, что одним из важнейших условий эффективного совершенствования законодательства является соблюдение участниками законотворческой деятельности требований к процессу формирования и совершенствования системы нормативных правовых актов. Эти требования как единый комплекс принципов, приемов и методов воплощаются в отрасли знаний, именуемой законодательной техникой.
        В рамках подготовки специалистов-правоведов в нашей стране возникла острая необходимость регулярного, системного и планомерного изучения курса «Законодательная техника» (впрочем, наименование этого курса может быть сформулировано и по-другому). И основной целью этой книги является оказание им посильной помощи в овладении сложной системой приемов и способов отражения в нормативных правовых актах требований норм права, предоставление потенциальным участникам законотворчества системных знаний в этой области. В ней использованы мировой и отечественный опыт в области техники законотворчества, труды выдающихся отечественных и зарубежных исследователей. Автор попытался связать практические наработки непосредственных участников законотворческой деятельности и теоретические изыскания ученых-правоведов.
        Научной основой настоящего исследования стали труды отечественных ученых-правоведов, работающих в области законодательной техники: Д.А. Керимова, Ю.А. Тихомирова, С.В. Полениной, А.С. Пиголкина и некоторых других. Кроме того, предпринята попытка в меру возможности учесть и труды зарубежных ученых, занимавшихся проблемами законотворчества и законодательной техники. Учтены в пособии и некоторые нормативные правовые акты, регламентирующие процесс законотворчества.
        Разумеется, было бы в высшей степени самонадеянно пытаться в рамках одного учебного пособия охарактеризовать весь процесс законотворчества, раскрыть подробности всех операций, связанных с техническим оформлением и совершенствованием системы законодательства. Однако хочется верить, что оно послужит научно-методической базой учебной дисциплины «Законодательная техника» и станет основанием для дальнейших научных исследований в этой области.

Авторы
             Н.Д. Эриашвили — кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, профессор кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя; кафедра гражданско-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации
             1^.В. Чухвичев — кандидат юридических наук
             А.И. Клименко — доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры теории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
             В.В. Оксамытный — заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Московского университета имени А.С. Грибоедова
             В.И. Червонюк — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
             Т.Э. Каллагов — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного права Горского государственного аграрного университета
             И.И. Мазуров — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Смоленского государственного университета
             А.А. Мецгер — кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права Института государственного управления и права Государственного университета управления
             К.А. Раков — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры теории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
             Г. Т. Малашенко — старший преподаватель НИУ «Высшая школа экономики», заместитель директора Высшей школы юриспруденции и администрирования НИУ ВШЭ «Высшая школа экономики»
             Д.В. Соловьев — научный сотрудник — эксперт Научноисследовательского центра судебной экспертизы и исследований

        Раздел
        ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА И НАУКА



Глава 1 Предмет и метод учебного курса «Законодательная техника и законодательные технологии»
            Глава 2 Законодательная техника и законодательные технологии: понятие и функции
            Глава 3 Понятие, значение и элементы законодательства

       Глава 1
       ПРЕДМЕТ И МЕТОД УЧЕБНОГО КУРСА «ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ»





     Прежде чем приступить непосредственно к изучению законодательной техники, необходимо определиться, что же включает в себя учебный курс. Ибо, к сожалению, в нашей стране до сих пор не существует общего мнения по этому вопросу. Нередко сама необходимость изучения приемов и способов создания, совершенствования и систематизации нормативных правовых актов ставится под сомнение. Законодательная техника представляет собой совершенно новый учебный предмет. Несмотря на то что в некоторых юридических вузах он уже включен в учебную программу, традиции его изучения еще не сложились, круг тем, их содержание, методика изучения остаются дискуссионным вопросом. Нет даже единой точки зрения о его наименовании («Законодательная техника», «Правовая техника», «Юридическая техника» и т.д.). Не определен круг изучаемых вопросов, методология их изучения, место курса в юридической науке, его соотношение с иными дисциплинами. Не сформулировано, кто должен изучать этот курс, какова должна быть предварительная подготовка обучаемых. Все эти пробелы нуждаются в восполнении.
         Правильное и точное определение сущности законодательной техники и ее роли в правовом регулировании являются залогом полноты, системности и точности исследований и обучения в этой области.

         1.1. Значение учебного курса «Законодательная техника и законодательные технологии»
     Курс «Законодательная техника» является одним из новых в отечественной системе высшего образования. Длительное время законодательная техника в ходе подготовки в высших учебных заведениях нашей страны специалистов-правоведов практически не изучалась. Только в последние годы в некоторых вузах России началось преподавание учебного курса «Законодательная техника».

1. Предмет и метод курса «Законодательная техника и законодательные технологии»

9

         Такое пренебрежительное отношение к этой важнейшей правовой дисциплине имеет множество причин. Результатом же стали недостаточный профессионализм отечественных законодателей, отсутствие у них системных знаний о технике написания законов, недостаточное понимание сущности, смысла и основных правил создания нормативных правовых актов и систематизации законодательства и, как следствие, несовершенство отечественной системы правового регулирования. Современное российское законодательство страдает множеством недостатков, являющихся результатом чисто технических недоработок, затрудняющих процесс законодательного регулирования, недостатков профессиональной подготовки участников процесса создания системы нормативных правовых актов.
         Действующее российское законодательство остается во многом бессистемным, противоречивым, неполным, неконкретным, декларативным (или наоборот, казуистическим), недоступным для полноценного осознания. Оно также страдает отсутствием правовых механизмов эффективной реализации содержащихся в нем предписаний, разрывами и коллизиями между нормативными правовыми актами различного уровня. В системе отечественного законодательства продолжает действовать достаточно много актов (особенно много среди подзаконных актов) советского периода, утративших в новой социально-экономической ситуации свою актуальность и регулятивную необходимость, противоречащих объективной социальной действительности. Их замена новыми правовыми предписаниями далеко не всегда своевременна. Да и создаваемые нормативные правовые акты достаточно часто носят анти-правовой характер, их действие противоречит определяющим интересам общественной жизни и развития. Кроме того, часто законодательство непонятно или неконкретно и не может быть полноценно использовано для точного и единообразного определения своего поведения теми, кому адресованы его требования. Пробелы в законодательстве, противоречия между изданными в разное время и разными органами нормативными правовыми актами нередко ставят субъектов общественных отношений в тупик. Усугубляется положение все увеличивающимися темпами законотворческой деятельности (особенно органов исполнительной власти, в колоссальных объемах издающих подзаконные акты).
         Все это ведет к снижению эффективности новой системы права, к неудачам правовой реформы, разочарованию в ней, к нежеланию (из-за невозможности) жить по закону, к такому явлению современного российского общества, как правовой нигилизм. Нарастающий объем нормативного материала способен запутать даже

I. Законодательная техника и законодательные технологии как учебная дисциплина и наука

     юридически грамотного участника общественных отношений и сильно затруднить его правомерное поведение — что уж говорить о простом обывателе. Изобилие постоянно изменяющихся правовых предписаний делает очень сложным усвоение содержащихся в них (а также в новеллах, дополнениях и изменениях) требований не только простыми гражданами, но и профессиональными юристами, а также, что недопустимо, должностными лицами. Еще более ухудшает положение незавершенность правовой реформы, когда целый ряд институтов, подотраслей и даже отраслей права еще не выстроены, в действующем законодательстве не отражены в достаточной мере комплексно и системно все входящие в них юридические нормы. А ведь общественные отношения не стоят на месте, они динамично развиваются, постоянно вызывая необходимость создания новых нормативных правовых актов и их образований, усложняя систему законодательства.
        Можно с полным основанием сказать, что непродуманность, бессистемность (часто переходящая в казуальность) законов и подзаконных актов, отсутствие научной основы деятельности участников законодательного процесса во многом стали причиной того, что в России все труднее становится жить по закону, все больше возможностей для произвола и злоупотреблений чиновников, все более неуверенно чувствует себя законопослушный человек. Многие исследователи с горьким сарказмом отмечают, что столь активно критикуемое (как заслуженно, так и незаслуженно) советское законодательство было намного более профессиональным с технической точки зрения и отличалось куда большей эффективностью и жизнеспособностью, нежели пришедшее ему на смену¹.
        В этих условиях особое значение приобретает профессиональная основа деятельности законотворцев, которая позволила бы оптимизировать их работу и способствовала бы повышению качества создаваемых нормативных правовых актов (как каждого конкретно, так и в системе). На первый взгляд может показаться, что главным в нормативном правовом акте является его содержание, форма изложения вторична. К сожалению, такое мнение присуще не только обывателям, но встречается и среди юристов и даже среди участников нормотворческой деятельности. Это мнение в корне неверно. В нормативном правовом акте в равной мере значимы как его содержание, так и форма, способ изложения текста, которые во многом определяют его эффективность. Недостаточно

       ¹ См., напр.: Паленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 4.