Цифровые платформы и экосистемы в государственном управлении

ЦИФРОВЫЕ ПЛАТФОРМЫ 

И ЭКОСИСТЕМЫ  

В ГОСУДАРСТВЕННОМ 

УПРАВЛЕНИИ

Под редакцией Е.В. Васильевой, Б.Б. Славина

Москва 
ИНФРА-М 

2024

МОНОГРАФИЯ

УДК 351/354(075.4)
ББК 66.033.141 
 
Ц75

ISBN 978-5-16-018537-8 (print)
ISBN 978-5-16-111529-9 (online)
© Коллектив авторов, 2023

Цифровые платформы и экосистемы в государственном управ -

Ц75 лении : монография / под ред. Е.В. Васильевой, Б.Б. Славина. —

Москва : ИНФРА-М, 2024. — 204 с. — (Научная мысль). —
DOI 10.12737/2021353.

ISBN 978-5-16-018537-8 (print)
ISBN 978-5-16-111529-9 (online)
Монография посвящена одной из самых актуальных тем в области совре-

менных систем автоматизации органов власти — цифровым платформам и экосистемам 
в государственном управлении. Определены основные архитектурные 
решения, компоненты, технологии, использующиеся при построении существующих 
российских и международных распределенных и высоконагруженных 
цифровых платформ; описаны подходы, обусловливающие выбор тех или иных 
решений, компонентов, технологий. Составлена оценка востребованности технологических 
трендов, сформулированы основные классы информационных 
систем, используемых для оказания социальных сервисов населению. Предложен 
концептуальный подход к разработке и внедрению целевой цифровой 
платформы для социальной сферы, а также показан переход от платформ 
к цифровым экосистемам. Соединены теория и практика. Содержатся богатый 
иллюстративный материал, кейсы, особенности применения различных 
методологий в решении вопросов создания цифровых сервисов, что может быть 
использовано как на практике, так и в учебном процессе.

Для студентов бакалавриата, магистратуры и аспирантов, обучающихся 

по направлениям подготовки (специальностям) «Бизнес-информатика», «Прикладная 
информатика», «Государственное и муниципальное управление», 
«Экономика», «Менеджмент».

УДК 351/354(075.4)

ББК 66.033.141

Р е ц е н з е н т ы:

Сухомлин В.А., доктор технических наук, профессор факультета 

прикладной математики и информатики Московского государственного 
университета имени М.В. Ломо носова;

Годин В.В., доктор экономических наук, профессор, профессор 

кафедры информационных систем Государственного университета 
управления

Данная книга доступна в цветном  исполнении 
в электронно-библиотечной системе Znanium

Авторский коллектив

Васильева Елена Викторовна, доктор экономических наук, 

 доцент, руководитель Департамента бизнес-информатики Финансового 
университета при Правительстве Российской Федерации.

Громова Алла Александровна, кандидат экономических наук, 

 доцент кафедры финансовых технологий Финансового университета 
при Правительстве Российской Федерации.

Зараменских Евгений Петрович, кандидат технических наук, 

руководитель Департамента бизнес-информатики Высшей школы 
бизнеса Национального исследовательского университета «Высшая 
школа экономики».

Кошкин Андрей Николаевич, руководитель направления Центра 

стратегических разработок.

Петров Михаил Викторович, директор Департамента цифровой 

трансформации Счетной палаты Российской Федерации.

Славин Борис Борисович, доктор экономических наук, про фессор 

Департамента бизнес-информатики Финансового университета 
при Правительстве Российской Федерации.

Введение

Внедрение информационных технологий в бизнесе, которое мас-

сово началось еще в конце прошлого века, переформатировало экономику 
и сделала ее цифровой. Завершающим аккордом тотальной 
цифровизации послужило подключение населения к цифровым 
услугам благодаря успехам в области мобильной связи и облачных 
технологий. Возможность для бизнеса и граждан получать всю информацию 
о производстве и движении товаров в режиме онлайн 
привело к появлению совершенно новых форматов бизнеса — 
цифровых платформ. Такие бизнесы появлялись и до сих пор появляются 
на базе интернет-магазинов, превратившихся в маркет-
плейсы; вокруг новых цифровых бизнесов (каршеринг, мобильный 
банкинг, криптовалюта); как агрегаторы различных услуг (гостиничного 
бизнеса, ресторанов, ремонта, такси и т.п.).

Цифровые платформы появляются не только как инструменты 

продвижения услуг населению (B2C), они возникают и в качестве 
цифровых площадок между бизнесами (B2B). Так цифровые инвестиционные 
площадки позволяют инвесторам найти проекты для 
инвестиций, а производителям услуг привлечь средства для развития 
бизнеса. Цифровые платформы позволяют легко организовывать 
сделки с участием трех и более контрагентов, формируя таким 
образом новые измерения для рыночных отношений. Крупные национальные 
и транснациональные игроки понимают возможности 
и перспективы цифровых платформ, и поэтому создают цифровые 
экосистемы, объединяющие различные цифровые платформы, получая 
синергию от объединения и обмена разработчиками, технологиями, 
исследованиями, стартапами.

Перевод предоставления государственных услуг (и деятельности 

правительств в целом) в цифровой формат традиционно отстает 
от бизнеса. Чиновники управлению рисками предпочитают безри-
сковое управление, которое в бизнесе всегда ведет к проигрышу. 
Внедрение цифровых технологий — не только высокорискованное  
занятие, оно требует особых гибких подходов к реализации: ведение 
проектов с использованием идеологии Agile, венчурное бюд-
жетирование, управление по целям и результатам. А гибкие подходы 
очень плохо интегрируются с жесткой практикой контроля, 
финансирования, отчетности. Но, с другой стороны, цифровизация 
государственной деятельности имеет гораздо большие масштабы, 
чем у самых крупных корпораций, и в случае успешности проектов 
способно радикально реформировать экономику, создать существенное 
преимущество для национального бизнеса.

В начале 90-х годов Китай открыл свои границы для между-

народного бизнеса, которому был выгодна дешевая и послушная 
рабочая сила. Его экономика стала расти невиданными темпами, 
процент роста ВВП в отдельные периоды измерялся двузначной 
цифрой. Однако Китай не только пользовался иностранными инвестициями, 
но и поощрял отечественный бизнес производить собственные 
товары, даже если они были похожи на известные международные 
марки. Для иностранных компаний такая восточная 
хитринка была не в новинку, через аналогичное копирование в свое 
время прошли и Япония, и Южная Корея, и им даже помогали 
в этом.

У западных стран не было особой тревоги по поводу рождаю-

щейся конкуренции со стороны Китая. Воспитанные на постиндустриальной 
экономике, они знали — мало произвести товар, его 
надо еще продать и доставить до потребителя. А для этого должна 
быть создана сеть сбыта, логистические цепочки, финансовые сервисы, 
которые они создавали десятилетиями. Все были уверены, 
что Китай еще не скоро сможет что-то создать похожее. Но цифровая 
эпоха все изменила: цифровые платформы, маркетплейсы 
и цифровой банкинг помогли быстро объединить и обеспечить 
финансирование китайских производителей товаров, продавцов 
и транспортников в виртуальной среде, заменив таким образом 
классические сети продаж.

Внедрение цифровых платформ в государстве способно решить 

многие проблемы рынка и стать своего рода информационным 
инструментом регулирования экономики, подобным советскому 
Госплану, но не директивному, а рекомендательному. Не случайно 
аналитики компании Gartner считают задачу создания государственных 
цифровых платформ, или как они их называют — технологических 
платформ цифрового правительства (Digital Government 
Technology Platform, DGTP), основной задачей руководителей1, 
ответственных за цифровизацию правительственных органов. Согласно 
исследованию Gartner, к 2023 году более 80% внедрений информационных 
технологий в деятельность правительств, которые 
не будут основаны на технологической платформе, не смогут решить 
поставленные задачи.

Согласно концепции Gartner, технологическая платформа циф-

рового правительства должна интегрировать пять цифровых платформ: 
платформу опыта граждан (то, что в бизнесе называется User 
Experience, а для государства — Citizen Experience), экосистемную 
платформу (интерфейсы и технологии, политики и процедуры 

1 
URL: https://www.gartner.com/en/doc/344044-a-digital-government-
technology-platform-is-essential-to-government-transformation

взаимодействия граждан и бизнеса c государством), платформу 
Интернета вещей (собирающую данные), платформу информационной 
системы (классические корпоративные системы и приложения) 
и интеллектуальную платформу, обеспечивающую аналитику, 
роботизированную автоматизацию процессов (RPA) и использование 
искусственного интеллекта (ИИ) для обработки данных, 
включая данные из геоинформационных систем. На рис. В1 изображена 
концептуальная схема интеграции перечисленных выше 
платформ.

Рис. В1. Компоненты технологической платформы цифрового  

правительства по Gartner1

В России в последнее время тоже утверждается платформенный 

подход в области автоматизации правительства. В соответствии 
с распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 
2020 г. № 3004-р было создано Федеральное казенное учреждение «
Государственные технологии» (ФКУ «ГосТех») как подведомственное 
учреждение Министерства цифрового развития, 
связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. В июле 
2022 года заместитель Председателя Правительства Дмитрий Чер-
нышенко провел совещание по переводу государственных информационных 
систем на единую цифровую платформу «ГосТех», 
которую развивает ФКУ «ГосТех». Ответственный за цифровое 

1 
URL: https://www.gartner.com/en/articles/government-cios-here-s-an-
essential-piece-of-the-digital-transformation-puzzle

развитие российского правительства чиновник, в частности, сказал: 
«На данный момент проведена инвентаризация около 500 государственных 
информационных систем. 150 из них в связи с высокой 
социальной значимостью будут переведены на “ГосТех” в приоритетном 
порядке, 3 уже находятся в процессе. Масштабный же перевод 
всех государственных информационных систем планируется 
к 2024 году. Сейчас идут подготовительные работы в части планирования 
технической базы, изменений в нормативно-правовых 
актах, разработки стандартов и методических рекомендаций»1.

На рис. В2 представлены основные задачи российской плат-

формы «ГосТех», как ее видят разработчики. В частности, предложена 
доменная структура, которая позволит оцифровывать каждую 
из функциональной областей («Наука», «Образование», «Здравоохранение»), 
имеющую «общий сегмент потребителей», самостоятельно, 
но придерживаясь общих подходов.

Рис. В2. Задачи, стоящие перед платформой «ГосТех»2

Платформа призвана объединить все существующие элект-

ронные государственные сервисы, причем не только федеральные, 
но и региональные. Размещение на платформе региональных сервисов 
должно помочь тиражировать лучшие решения на другие регионы 
страны. Особенно ценным представляется то, что платформу 
«ГосТех» предлагается сделать клиентоцентричной.

1 
URL: http://government.ru/news/45909/

2 
Из презентации руководителя ФКУ «ГосТех» на Форуме «Цифровая эволюция». 
18 августа 2022 г.

Сегодня в мире в области государственной автоматизации кон-

курируют два направления. Одно, так называемый «умный урбанизм» (
лидером этого направления является Китай со своей системой 
социального рейтинга), предполагает использование цифровых 
технологий в большей мере для контроля и регулирования. 
Другое направление, называемое «человекоцентричным», приоритетом 
ставит повышение качества жизни человека за счет использования 
цифровых услуг. По всей видимости, умелое сочетание 
«умного урбанизма» и «человекоцентричности» и должно дать возможность 
получить максимальный эффект от внедрения цифровых 
технологий в управление государством.

Именно такой подход заложен в исследованиях, представленных 

в настоящей монографии, где наряду с разработкой технологических 
решений изучаются потребности граждан в тех или иных 
электронных услугах. Данная монография является естественным 
продолжением предыдущей, посвященной цифровым платформам 
в бизнесе1. Большая часть представленных исследований в этой 
монографии были проведены в рамках научно-исследовательской 
работы для Пенсионного Фонда России (ПФР). В свое время Финансовому 
университету при Правительстве РФ было поручено изучить 
возможность перехода в пенсионном фонде от стандартной 
архитектуры информационной системы (заложенной в АИС 
ПФР-2), к архитектуре цифровой платформы. Де-факто информационная 
система ПФР начала стихийно складываться как цифровая 
платформа после того, как в сферу ответственности фонда 
помимо управления пенсионными накоплениями были включены 
различные информационные системы социального обеспечения. 
 Однако стихийное развитие, как правило, приводит к неэффективным 
решениям и высоким затратам в будущем.

Платформенный подход предполагает включение в функцио-

нальность информационной системы взаимодействия со всеми 
заинтересованными лицами, а не только клиентами. Более того, 
как правило, платформенный подход предполагает существенное 
расширение функциональности. В частности, в случае цифровой 
платформы ПФР целесообразно ее функциональность расширить 
на весь социальный блок. Это связано с тем, что социальное обеспечение 
людей старшего возраста складывается не только из услуг 
пенсионного обеспечения, оно включает в себя медицинские услуги 
и патронажные услуги, предоставление различных льгот в приобретении 
товаров и предоставлении отдыха. А такие услуги оказыва-

1 
Цифровые платформы. Методологии. Применение в бизнесе / под общ. 
ред. Б. Славина, Е. Зараменских, Н. Механджиева. М.: Прометей, 2012. 
228 с.

ются не только государственными органами, но и бизнесом, волонтерскими 
организациями, которые также должны стать участниками 
цифровой платформы. Внедрение платформенного подхода 
требует создания цифровой экосистемы, которая решает не одну, 
а комплекс задач граждан, и организаций, задействованных в социальном 
обеспечении.

Нетрудно понять, что архитектура цифровых платформ также 

должна отличаться от стандартных корпоративных архитектур. 
В первую очередь это касается микросервисной архитектуры, позволяющей 
непрерывно модернизировать систему без потерь и верси-
онности. Кроме того, цифровая платформа должна позволять легко 
коммуницировать между собой различным участникам, причем для 
организаций должна быть предусмотрена возможность интеграции 
платформы с ее информационной системой. Но все-таки основное 
назначение государственных цифровых платформ — это создание 
ценностей для граждан за счет цифровых коммуникаций, именно 
с этого и надо начинать проектирование. Используемые для создания 
цифровых платформ в государстве технологии, имеющийся 
опыт и современные тренды, а также пример для цифровой платформы 
социальной сферы представлены в настоящей монографии.

Глава 1 

АНАЛИЗ МИРОВОГО ОПЫТА СОЗДАНИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦИФРОВЫХ ПЛАТФОРМ

1.1. ТРАНСФОРМАЦИЯ ИТ-СИСТЕМЫ:  

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

В англоязычной литературе трансформацией (англ. transfor-

mation) принято обозначать масштабные, стратегические изменения 
в противоположность текущим улучшающим изменениям 
(англ. improvement)1. В 2007 г. аналитическая компания Gartner 
разработала модель RGT (Run — эксплуатация, Grow — развитие, 
Transform — трансформировать) для поддержки планирования 
портфеля информационных технологий (ИТ) и информационных 
систем (ИС) и инвестиций в ИТ-продукты и услуги. Это также помогает 
ИТ-директорам принимать решения о ресурсах и возможностях, 
необходимых для разработки, управления и поддержки этих 
ИТ-инвестиций.

В условиях цифровой трансформации цифровые платформы 

должны обеспечивать предприятию использование новых инновационных 
технологий обработки и аналитики больших данных, машинного 
обучения и искусственного интеллекта, поддержку интернета 
вещей. В настоящее время коренным образом обновляется инфраструктура 
информационных технологий. С нашей точки зрения, три 
инновационные технологии представляют наибольший интерес:

1. Технологии, основанные на модели облачных вычислений 

[12].

2. Технологии распределенного отказоустойчивого хранения, 

обработки и аналитики больших данных.

3. Технологии разработки программного обеспечения на базе 

контейнеров в соответствии с микросервисной архитектурой.

Эти три обобщающие технологии, точнее даже группы техноло-

гий, обеспечивают получение взаимоувязанных решений в рамках 
трех аспектов архитектуры:

 
• Технологии облачных вычислений предлагают решения в об-

ласти системно-технической архитектуры и, частично, в области 
архитектуры данных.

 
• Технологии больших данных — в области архитектуры данных 

и частично в области архитектуры приложений.

1 
Портал E-xecutive. URL: http://www.e-xecutive.ru/knowledge/announcement/ 
1983343/