Основы управления городом

ОСНОВЫ 

УПРАВЛЕНИЯ 

ГОРОДОМ

Москва 
ИНФРА-М 

2023

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 352(075.8)
ББК 60.8я73
 
О75

О75 

 
Основы управления городом : учебное пособие / С.Ю. Наумов, 

Е.С. Ведяева, А.А. Гребенникова [и др.]. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 
326 с. — (Высшее образование). — DOI 10.12737/1487718.

ISBN 978-5-16-017005-3 (print)
ISBN 978-5-16-109585-0 (online)
Учебное пособие содержит основные вопросы по дисциплинам муници-

пального блока и призвано формировать уровень подготовки обучающихся, 
определенный как государственным стандартом, так и дополнительными 
требованиями, устанавливаемыми образовательными учреждениями.

Подготовлено в соответствии с федеральным государственным образо-

вательным стандартом по курсу «Основы управления городом» для обучающихся 
высших образовательных учреждений по специальности 38.03.04 
«Государственное и муниципальное управление».

Работа с учебным пособием окажет помощь обучающимся при подго-

товке к экзаменам, а также может быть полезна в практической деятельности 
преподавателям, муниципальным служащим, депутатам представительных 
органов местной власти и всем, кто интересуется вопросами 
развития городского управления в России.

УДК 352(075.8)

ББК 60.8я73

Р е ц е н з е н т ы:

С.Ю. Зюзин, кандидат экономических наук, министр по делам тер-

риториальных образований Саратовской области;

С.Е. Чаннов, доктор юридических наук, профессор, заведующий 

кафедрой служебного и трудового права Поволжского института 
управления имени П.А. Столыпина — филиала Российской академии 
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации

ISBN 978-5-16-017005-3 (print)
ISBN 978-5-16-109585-0 (online)
© Коллектив авторов, 2023

Авторский коллектив

С.Ю. Наумов, доктор исторических наук, профессор, ректор Са-

ратовского государственного технического университета имени Гагарина 
Ю.А.;

Е.С. Ведяева, кандидат физико-математических наук, заведу-

ющий кафедрой медбиофизики имени профессора В.Д. Зернова 
Саратовского государственного медицинского университета имени 
В.И. Разумовского Министерства здравоохранения Российской 
Федерации;

А.А. Гребенникова, кандидат исторических наук, доцент, доцент 

кафедры государственного и муниципального управления Поволжского 
института управления имени П.А. Столыпина — филиала 
Российской академии народного хозяйства и государственной 
службы при Президенте Российской Федерации;

М.М. Мокеев, кандидат юридических наук, доцент, доцент ка-

федры государственного и муниципального управления Поволжского 
института управления имени П.А. Столыпина — филиала 
Российской академии народного хозяйства и государственной 
службы при Президенте Российской Федерации;

И.Н. Осипова, кандидат исторических наук, доцент, доцент ка-

федры государственного и муниципального управления Поволжского 
института управления имени П.А. Столыпина — филиала 
Российской академии народного хозяйства и государственной 
службы при Президенте Российской Федерации;

О.П. Салтыкова, кандидат философских наук, доцент, доцент 

кафедры государственного и муниципального управления Поволжского 
института управления имени П.А. Столыпина — филиала 
Российской академии народного хозяйства и государственной 
службы при Президенте Российской Федерации.

Предисловие

Становление современной системы управления городом про-

ходит с определенными трудностями, в последние десятилетия 
наиболее остро проявляется потребность в новых методах стратегического 
управления этой территорией. Причинами во многом 
являются неразвитость городской среды, дефицит городских бюджетов, 
передача государственных функций на городской уровень 
без достаточного обоснования ресурсной базы, постоянное реформирование 
городских структур, реализация правовых инноваций 
и внедрение новых инструме  нтов городского хозяйства.

В этой связи особое внимание уделяется преподаванию дисци-

плин муниципального цикла. Данное учебное пособие может быть 
полезно при изучении таких дисциплин, как «Основы управления 
городом», «Местное самоуправление», «Местное самоуправление 
и муниципальное управление», «Муниципальное право», «Муниципальный 
менеджме нт» и т.п.

Дисциплина «Основы управления городом» является одной 

из основных дисциплин профессио нального цикла. Она преподается 
бакалаврам, имеющим определенные знания в области теории 
и истории государства и права, конституционного и административного 
права, служебного и муниципального права, а также других 
юридических дисциплин. Поэтому на данном этапе главная задача 
преподавателя — на базе уже имеющихся у студентов знаний помочь 
им освоить новую для них дисциплину.

Целью освоения дисциплины «Основы управления городом» 

является формирование у студентов навыков осуществления 
профессио нальной деятельности на основе норм конституционного, 
административного, служебного и муниципального права, навыков 
применения методов и инструме нтов муниципального управления 
в сфере организации управления городом.

Задачи изучения дисциплины «Основы управления городом»:

 
• сформировать представление о принципах, методах, инструме  н-

 тах управления городом, о содержании и инструме нтах реформ 
в сфере управления городом;

 
• выработать умение применять нормы конституционного, 

административного, служебного и муниципального права 
в профессио нальной деятельности, определять перечень 
инструме нтов правового регулирования конкретной ситуации 
в деятельности органов городского самоуправления;

 
• сформировать представление о методологии разработки и реали-

зации городской политики.
После изучения дисциплины студенты будут:
знать

 
• теоретические, правовые, организационные и финансово-эконо-

мические основы управления городом;
уметь

 
• применять нормы конституционного, административного, слу-

жебного и муниципального права в профессио  нальной деятельности;

 
• 
формировать набор инструме  нтов правового регулирования 

конкретной ситуации в деятельности органов городского самоуправления;

 
• 
использовать современные методы управления городом, направ-

ленные на своевременное получение качественных результатов, 
определение рисков, эффективное управление ресурсами;
владеть

 
• навыками реализации полученных знаний с использованием со-

временных инновационных технологий.
Дисциплина «Основы управления городом» ориентирована 

на подготовку студентов для эффективного решения вопросов 
местного значения и управления городскими территориями.

Глава 1. 

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ 

ГОРОДОМ

1.1. ТЕОРИИ И КОНЦЕПЦИИ ПРОИСХОЖДЕНИЯ ГОРОДА

Понятия «город», «городское поселение», «городской насе-

ленный пункт», «град», «городище», «городок», «посад» не принадлежат 
к числу точно определенных научных терминов. Сложность 
определения термина «город» обусловлена целым рядом причин: 
многогранностью феномена города, динамизмом и быстрым развитием 
города, разнообразием форм и видов городов. В настоящее 
время существует более 500 определений термина «город», но единого, 
устоявшегося, общепринятого, нормативно закрепленного 
определения нет1. Различные научные школы при характеристике 
города выделяли разные его признаки и, соответственно, по-разному 
определяли сам термин:

1) количественная теория, в основе которой лежит коли-

чественный показатель, определяет город как «значительное 
и длительное скопление людей на сравнительно незначительной 
территории». Немецкий историк и экономист Карл Бюхер в работе «
Большие города в их прошлом и настоящем» отмечал: «Населенные 
места можно различать теперь лишь по количеству 
жителей»2.

В данной теории город противопоставлялся негородским по-

селениям: во-первых, селам, деревням, поселкам, местечкам, станицам 
и аулам с их небольшим количеством жителей, а во-вторых, 
фермам, хуторам, усадьбам с их большими территориями. Количественный 
критерий, являясь внешним признаком, не дает реального 
представления о сущности города и не может установить 
границу между городом и деревней. Так, например, в дореволюционной 
России имелись города с населением менее 1 тыс. человек 

1 
Ускова А.А. Что такое город? Терминология и классификации. URL: http://
integross.net/chto-takoe-gorod-terminologiya-i-klassifikacii/ (дата обращения: 
14.09.2022).

2 
Большие города, их общественное, политическое и экономическое значение: 
сборник статей / К. Бюхер, Г. Майр, Г. Зиммель [и др.]. СПб., 1905.

(Изборск, Перевоз, Алупка) и села, местечки, усадьбы с населением 
более 10 тыс. человек1;

2) политико-административная теория определяет город 

с правовой точки зрения и рассматривает его как «поселение, которому 
государственной властью присвоены особые административные 
права» (Р. Райт, Ренуар). Однако данное определение 
города также не затрагивает его существенных признаков. Характерно, 
что в дореволюционной России поселения, которые официально 
признавались городами в результате ходатайства, протекции, 
взятки, по своей сути городами не являлись;

3) социальная теория Н.П. Анциферова, в основе которой 

лежит внутренняя общественная структура, определяет город как 
«место, приспособленное для общежития социальной группы сложного 
характера, внутренне дифференцированной и получившей 
определенную правовую форму»2. Недостаток социальной теории 
в том, что она не учитывает экономических признаков города. 
Кроме того, в России были села со сложным дифференцированным 
составом населения, которые от этого не становились городами;

4) экономическая теория Макса Вебера определяет город 

с точки зрения домовой ренты: «Город есть такое поселение, землевладение 
которого регулируется особым основанием доходности, 
а именно домовладением, при котором остальная земля является 
только придатком»3. Данная теория игнорирует производственные 
характеристики города. Кроме того, она не применима к городам 
Античности или Средневековья;

5) экономическая теория Вернера Зомбарта в основу опреде-

ления города кладет ремесло и торговлю: «Город — поселение, в котором 
действует местный рынок», «Город — это поселение, жители 
которого занимаются преимущественно не сельским хозяйством, 
а ремеслом и торговлей», «Город является большим поселением, 
которое пользуется для своего содержания произведениями чужого 
земледельческого труда»4. Данная теория характеризует только 
средневековый (ремесленный и торговый) город, она не учитывает 
другие города, например, с натуральным хозяйством или, наоборот, 
с промышленным производством;

6) экономическая теория Карла Маркса определяет город 

как «…неизбежно длительное скопление людей в местах обрабаты-

1 
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его 
управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995.

2 
Анциферов Н.П. Пути изучения города как социального организма. Л., 1926.

3 
Вебер М. Город. М., 2001.

4 
Зомбарт В. Избранные работы. М., 2005.

вающей промышленности и торговли, вызываемое машинной техникой 
производства, концентрацией капиталов и пролетаризацией 
крестьянства». Однако данное определение капиталистического 
города больше не подходит ни к одной эпохе;

7) предметно-материальная теория определяет город как 

«густое скопление строений и жилищ, разделенных улицами» 
(А. Фарв);

8) психологическая теория Габриэля Тарда (французский 

социолог и криминалист), согласно которой в основе определения 
города лежит особая психология городских жителей: «Город — это 
место, где отсутствует личное знакомство жителей друг с другом»1;

9) эстетическая теория Джона Рескина (английский писа-

тель, искусствовед), согласно которой город — это место, где процветают 
ручной труд и искусство, а рост машинного производства, 
противоречие между техникой и искусством могут привести к гибели 
городов;

10) теория идеального города Эбенизера Гоуарда (английский 

философ и социолог-утопист). В работе «Города-сады будущего» 
ученый делает вывод, что современный промышленный город 
изжил себя, и предлагает нестандартный способ решения проблемы 
путем совмещения города и сельской местности, описывает утопический 
город, где люди живут в гармонии с природой. Идеальный 
город, или «город-сад» — это небольшое поселение с окружающим 
его сельскохозяйственным поясом.

Все эти теории являются спорными и имеют недостатки, так как 

в основе определения термина «город» они выделяют неосновные, 
не универсальные критерии или несущественные, формальные 
признаки, которые не дают реального представления о сущности 
города или отражают черты города только конкретной исторической 
эпохи.

Наиболее универсальное определение города привел Л.А. Ве-

лихов: «Город есть такое обособленное от деревни в правовом отношении 
поселение, которое является более или менее значительным 
и длительным скоплением людей на более или менее ограниченной 
территории. Это сложный комплекс явлений, он определенное, 
живое, конкретно-историческое образование, которое надо охватывать 
во всем его многообразии»2.

1 
Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, 
его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995.

2 
Там же.

В настоящее время представители разных научных сфер также 

дают различные определения термина «город»:

1) социологи в понятие «город» вкладывают следующий смысл: 

город — это относительно большое плотно и постоянно заселенное 
поселение, жители которого социально разнородны; это некая социально-
пространственная целостность системы, в которой происходит 
процесс непрерывного взаимодействия социальных искусственной 
и естественной сфер;

2) в литературе по градостроительству приводится следующее 

определение термина «город»: это сложный комплекс жилых и общественных 
зданий, промышленных предприятий, коммунальных 
сооружений, улиц и площадей, транспортных устройств, мест отдыха, 
зеленых насаждений и водных пространств;

3) в экономической литературе город рассматривается прежде 

всего как населенный пункт, не связанный по преобладающему 
роду занятий жителей с сельским хозяйством;

4) в словаре общегеографических терминов город опреде-

ляется как компактное поселение с преобладанием несельскохозяйственных 
функций, в котором формируется сообщество людей, 
ведущих своеобразный образ жизни в условиях, отличающихся 
от окружающей сельской местности определенным типом антропогенного 
преобразования в виде застройки крупными зданиями 
и другими характерными сооружениями1.

Дефиниции «города» могут быть самыми различными по своему 

характеру. Общими для города являются следующие признаки:

 
• наличие достаточно небольшой территории, определенным 

образом огороженной и укрепленной;

 
• высокая плотность застройки и развитая инфраструктура;

 
• высокая степень концентрации жителей, дифференцированных 

по социальному составу;

 
• отсутствие массового производства сельскохозяйственных про-

дуктов, основное занятие жителей — ремесло, производство, 
торговля;

 
• наличие рынка;

 
• закрепление и гарантированность государством за данной тер-

риторией особых политических и административных прав;

 
• наличие органов городского управления и самоуправления;

 
• особая психология городских жителей;

1 
Ускова А.А. Что такое город? Терминология и классификации. URL: http://
integross.net/chto-takoe-gorod-terminologiya-i-klassifikacii/ (дата обращения: 
14.09.2022).

• принадлежность к культурным и научным центрам, для которых 

свойственна историческая преемственность.
Таким образом, в основу определения термина «город» поло-

жено противопоставление его сельской местности, высокая степень 
концентрации жителей, выполнение им административных 
функций и другие признаки.

На развитие дефиниции «город» существенное влияние оказали 

теории происхождения города. Города возникали на определенных 
этапах развития общества, в том числе и в рабовладельческую 
эпоху. Первые города возникли 5–12 тыс. лет назад в дельтах Тигра, 
Евфрата, Нила. Позднее города появлялись в Средиземноморье, 
на Ближнем Востоке, в Китае, Индии1. Единой теории возникновения 
городов не существует, вопрос о причинах возникновения 
города остается актуальным до сих пор. Однако для большинства 
теорий происхождения городов характерен формальный подход, 
поскольку наибольшее внимание уделялось происхождению и развитию 
специфических городских учреждений, городского права, 
а не социально-экономическим условиям, приведшим к возникновению 
города. Среди них:

1) теория индивидуального произвола (основоположник — 

немецкий историк Э. Мейер), согласно которой главной причиной 
возникновения города была воля вождя. Укрепленный город 
с дворцом в центре строился для осуществления стратегического 
господства и управления. Тенденцию создания городов по такому 
принципу отражали популярные фразы: «Сколько вождей — 
столько и городов», «Экономика в деле образования городов отступала 
далеко на задний план перед политикой»2. Однако города, возникавшие 
по воле деспота без учета экономических предпосылок 
и факторов, исчезали столь же быстро, как и появлялись. Такое гра-
дообразование было характерно для государств Древнего Востока;

2) теория свободного договора (основоположник — немецкий 

историк и экономист К. Бюхер), согласно которой жители добровольно 
объединялись в города для удобства проживания и совместного 
решения проблем, для чего заключали между собой 
союзы (симмахии), которые в свою очередь образовывали колонии. 
Так создавались целые цепочки муниципально-политического 
сожительства. Такие города, как правило, возникали в Древней 
Греции;

1 
Теории возникновения городов. URL: https://knowledge.allbest.ru/sociology/ 
3c0b65635b2ad79a4d43a88421306d36_0.html (дата обращения: 14.09.2022).

2 
Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. 
М., 1907.