Правовое регулирование трудовой миграции

Московский университет МВД России







                Правовое регулирование трудовой миграции




Под редакцией заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора А.С. Прудникова

Допущено Министерством внутренних дел
Российской Федерации в качестве учебного пособия для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция»







юн ити UNITY

Закон и право « Москва «2017

    УДК [331.556.4:34](075.8)
    ББК 67.910.2(051)я73
         П68

Авторы:
              С.А. Акимова, Т.А. Прудникова, Л.И. Белянская, Е.С. Зайцева

Рецензенты:
заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор А.С. Дугенец доктор юридических наук, профессор ИВ. Гончаров

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



             Правовое регулирование трудовой миграции: учеб. пособие П68 для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [С.А. Акимова и др.]; под ред. А.С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. - 183 с. -(Учебный курс «Деятельность Федеральной миграционной службы»).
          I. Прудников, Анатолий Семенович, ред.

             ISBN 978-5-238-01868-3

             Агентство CIP РГБ

             Рассматриваются сущность, содержание и социально-политические предпосылки международно-правового регулирования трудовой миграции. Анализируется состояние международно-правового регулирования трудовой миграции в странах СНГ. Показаны статус трудящихся-мигрантов и его закрепление в нормах международного права.
             Для курсантов, слушателей, аспирантов (адъюнктов) и преподавателей юридических вузов МВД России, практических работников правоохранительных органов.

                                                    ББК 67.910.2(051)я73

    ISBN 978-5-238-01868-3

    © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010
    Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
    © Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

   Введение


       Международные миграционные процессы являются частью современных глобальных процессов в экономической, политической, культурной и иных сферах.
       Миграция, ее различные виды являются проблемой межгосударственного значения, влияющей на процессы формирования взаимоотношений между различными странами и регионами мира.
       Миграционные процессы оказывают существенное влияние на различные стороны общественной жизни, явления, непрерывно происходящие в политике и экономике, идеологии, религии, культуре, нравственности.
       Государство заинтересовано выработать такую политику в сфере миграционных правоотношений, которая была бы направлена на эффективное, с максимальным использованием преимуществ, предоставляемых международной трудовой миграцией, решение первоочередных задач общества.
       Одна из наиболее серьезных угроз национальной безопасности — нелегальная международная миграция, вопросам борьбы с которой отводится значительное место при разработке миграционной политики.
       Экономические, инвестиционные процессы, происходящие в жизни общества, привели к повышению спроса на рынке труда. Подъем в экономической сфере оказывает важное воздействие на развитие российского рынка труда.
       В современных условиях назрела необходимость углубленного изучения и комплексного познания сущности и содержания трудовой миграции, механизмов ее регулирования, закономерностей стадий миграционных процессов, их моделирования, диагностики и прогнозирования и, как результат, развития адекватной государственной миграционной политики.
       Представленное учебное пособие призвано оказать содействие в изучении трудовой миграции всем заинтересованным в данной проблематике.
    При подготовке данного пособия использовались материалы

    О.Д. Воробьевой, Ж.А.Зайончковской, Н.Н. Зинченко, А.В. Земковской, В.А. Ионцева, С.Е. Метелева, В. Мукомель, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина, И.Ч. Шушкевича и др.


3

   Глава



            Понятие трудовой миграции, ее сущность и содержание предмета международно-правового регулирования


      Трудовая миграция является важнейшим компонентом глобального развития, в то же время представляет серьезный вызов международной и национальной безопасности. По данным ООН, за последние 50 лет число людей, живущих за пределами своей родной страны, увеличилось почти вдвое и в 2009 г. составило свыше 190 млн человек. Трудовые мигранты сконцентрированы в относительно небольшом числе стран. В пятерку стран с самым высоким числом трудящихся-мигрантов в 2006 г. вошла и Россия¹.
      Кроме того, все более значительные массы трудящихся-мигрантов оказываются в уязвимом правовом положении в силу того, что рынок труда не поддерживается синхронизированными межгосударственными мерами в области миграционного управления. Это приводит к ситуации, когда страны имеют потребность в иностранной рабочей силе, а легитимные возможности реализации этих потребностей сужаются. Неэффективность международно-правового регулирования трудовой миграции выражается также в росте нелегальных и криминальных перемещений и занятости трудящихся-мигрантов в сфере теневой экономики, которые приобретают массовый характер. Государства, в свою очередь, отвечают ужесточением мер борьбы против нелегальной миграции². Это противоречие приводит к массовым нарушениям правопорядка и нарушению фундаментальных прав трудящихся-мигрантов. Все это дает основание для теоретической разработки и практической оценки ее влияния на социально-политические и экономические процессы в разных регионах. Для того чтобы оценить их, обратимся к некоторым работам, характеризующим сущность миграции, в том числе трудовую.
      Ряд ученых характеризуют трудовую миграцию как своеобразное подвижное население, его преимущество внутри страны с

     ¹ См.: Доклад Фонда ООН по народонаселению. Нью-Йорк, 2006.

     ² Towards a fair deal for migrant workers in the global economy. Report VI. International Labour Conference, 92nd Session, Geneva: International Labour Office 2004. P. 71-78.

4

    последующими отраслевым, территориальным, профессиональным и социальным перераспределением¹.
       В других работах трудовая миграция определяется как совокупность механических, профессиональных перемещений и возникающих в этой связи изменений пространственного положения индивидов относительно территориально закрепленных структур населения².
       В некоторых исследованиях миграция, в том числе и трудовая, определяется как массовый в количественном и сложный в структурном отношении социально-демографический процесс³.
       Многие ученые трудовую миграцию характеризуют как фактически любое перемещение в пространстве⁴. Авторы этих работ, характеризуя перемещение как трудовую миграцию, освобождаются от конкретно-исторических, социально-экономических трактовок миграции.
       По мнению И.С. Масловой, трудовая миграция населения является объективным процессом перемещения кадров, который неразрывно связан с развитием производительных сил и производственных отношений⁵. Она играет особую роль в социальноэкономической жизни общества и выступает таким процессом, который с одной стороны, весьма чувствителен к изменениям в жизни общества, а с другой — является важным фактом, оказывающим значительное влияние на формирование динамических и структурных параметров данных изменений. Вместе с тем, как отмечает В. И. Переведенцев, трудовая миграция населения представляет собой «одно из условий нормального функционирования общества, с помощью которого может быть достигнуто оптимальное размещение трудовых ресурсов на территории страны, которое способствует выравниванию уровней экономического развития регионов, преодолению социально

     ¹ Филиппов НН, Суков В.А. Проблемы формирования трудовых ресурсов сел. Вып. 4. Свердловск, 1972. С. 107; Gott C., Johnston K. The migrant population in the UK: Fiscal effects. London: RDS Occasional Paper No. 77, 2002; и др.

     ² Баранов Э.Ф., Бреев Б.Д. Система территориального планирования развития производственных сил и проблема планирования миграции населения: Материалы Всесоюзной конференции. Таллинн, 1967. С. 19; Хорма А.У. Воспроизводство населения (территориально организационный аспект). Киев, 1990. С. 77.

     ³ Социальные факторы и особенности миграции населения в СССР / Под ред. Л.Л. Рыбаковского, В.Я. Чуракова. М., 1978. С. 13.

     ⁴ Федеральная миграционная программа // Российская газета. 1996. 20 августа; Краткий словарь по социологии / Под ред. Д.М. Гвициани и Н.И. Лапина. М., 1989. С. 159.

     ⁵ Маслова ИС. Экономические вопросы перераспределения рабочей силы. М., 1976. С. 13, 14.

5

    экономических и культурно-бытовых различий между городами, селом»; следует принимать во внимание и то обстоятельство, что «мигранты, стремящиеся к знаниям, едут ближе к культурным центрам, а желающие повысить свое материальное благосостояние, едут в районы, где больше ценится рабочая сила и есть возможность подзаработать». Трудовая миграция населения выступает как явление социально-экономической жизни. Однако «чем проще и однозначнее определяется то или иное явление, тем сложнее и многообразнее бывают его связи с окружающим миром и, следовательно, труднее исследование»¹.
       При анализе трудовой миграции населения не всегда выделяют ее как некоторый процесс территориального перемещения людей и как тот или иной результат осуществления последнего. В связи с этим ряд исследователей, справедливо указывая на данное обстоятельство², отмечают, что миграцией населения часто называют сам процесс миграции, то, что лучше все-таки называть «территориальным распределением населения»: явление здесь подменяется одной его стороной, а миграция как процесс перемещения — итогами процесса³. Это ведет к смешению понятий и серьезным ошибкам.
       Рассмотрение различных точек зрения на определение терминов «миграция населения» и «трудовая миграция» позволяет сделать следующие выводы: во-первых, столь разнообразные варианты определений трудовой миграции вполне объяснимы ее многофакторностью, тем, что ее толкование определяется конкретными проявлениями и это отражается на научных подходах; во-вторых, большинство исследований трудовой миграции основными сущностными признаками выбирают следующие: пересечение мигрантами границы государства; срок пребывания на его территории; наличие или отсутствие причин или целей переселения⁴.
       Перемещение людей из одного места в другое, образующее трудовую миграцию, относится к различным категориям населения. Например, устройство на постоянное место работы, в какой-либо местности определенного числа людей, проживающих временно на данной территории, приведет лишь к изменению численности как постоянного, так и трудового населения, в то время как численность наличного населения не изменяется. По

¹ Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1996. С. 7, 13, 114.

² Castles S., M. Miller The Age of Migration. New York, Palgrave Macmillan, 2003.

     ³ Миграция населения. Вып. 2. М., 2002. С. 10.

     ⁴ Вгьскег H., Epstein G. et al. Immigration policy and the welfare state. Oxford. 2002.

6

    этому нередко в местах притока трудящихся-мигрантов образуется значительное число лиц, временно проживающих на данной территории, а в местах их выхода — временно отсутствующих¹.
       Одним из основных признаков трудовой миграции является пересечение государственной границы. На этой основе выделяют, прежде всего, внешнюю миграцию (эмиграцию и иммиграцию) и внутреннюю. Внешняя трудовая миграция всегда связана с пересечением государственной границы; она получила название международной трудовой миграции, и ее подразделяют на межконтинентальную и внутриконтинентальную.
       По временным параметрам трудовую миграцию подразделяют на постоянную (безвозвратную) и временную (возвратную). К возвратной относят также сезонную и маятниковую. Безвозвратной считается такая трудовая миграция, при которой человек навсегда меняет постоянное место жительства. При временной трудовой миграции человек переселяется на какой-либо достаточно длительный, но ограниченный период, причем он нередко бывает заранее определен. Примером временной трудовой миграции может служить переселение на несколько лет для работы по контракту, соглашению. Как правило, этот вид трудовой миграции обусловлен необходимостью обеспечения рабочей силой той или иной отрасли на период сезонного увеличения работ. Сезонной трудовой миграцией называются ежегодные перемещения в определенные месяцы. Маятниковые миграции — это регулярные поездки на работу или за пределы своего населенного пункта с постоянным возвращением домой. Маятниковые миграции обычно совершаются, когда место работы в другом населенном пункте, но до него достаточно близко, что позволяет совершать каждодневные (или почти каждодневные) перемещения.
       По способу реализации трудовая миграция населения делится на организованную (осуществляемую при участии государственных или общественных органов) и неорганизованную, индивидуальную и коллективную, которая производится силами и на средства самих мигрантов. В демографической литературе трудовая миграция также разграничивается по причинам переселения. К миграциям по социально-экономическим причинам от

    ¹ Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в России. М., 2006. С. 6-10

7

    носят переселения в поисках работы, лучших заработков, свободных сельскохозяйственных земель.
       По причинам, побудившим людей к перемещению, трудовую миграцию иногда подразделяют на добровольную и вынужденную. К добровольной трудовой миграции относят перемещения людей, добровольно покидающих государство своего постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства на территории другого государства. Вынужденной трудовой миграцией считается перемещение людей с целью поиска убежища и работы.
       Применительно к предложенной классификации трудовой миграции по причинам целесообразно рассмотреть само понятие миграции и ее причины. Известно, что все события, процессы, происходящие в природе, обществе и мышлении, обусловливаются другими событиями и процессами. Любой процесс может стать причиной другого процесса, если первый является необходимым условием, предпосылкой или основой возникновения, изменения или развития второго. Сопоставление приведенных определений добровольной и вынужденной трудовой миграции свидетельствует о том, что в данном контексте причиной переселения являются либо добровольный переезд на новое место, либо перемещение с целью поиска работы. Однако первоосновой этих причин, как и первоосновой миграции в целом, как было сказано ранее, являются экономические, политические, военные, этнические, демографические, экологические и другие факторы. Следовательно, было бы логичнее по причинам подразделять миграцию на экономическую, политическую, этническую, демографическую и т.д. К формам же перечисленных миграций можно отнести добровольную и вынужденную¹.
       Рассмотрим внешнюю трудовую миграцию, которую характеризуют процесс перемещения граждан одного государства на территорию другого государства с целью трудовой деятельности и жительства, а также реализации трудовых прав и интересов. В большинстве случаев это добровольное перемещение, и в ряде концептуальных документов о миграционных процессах говорится о трудовой миграции как о добровольном процессе². Од

     ¹ Подобные противоречия имеют место не только в научных публикациях, но и в некоторых официальных документах, определяющих миграционную политику государств. См., например: постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «Федеральная миграционная программа на 1998—2000 годы».

     ² Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «Федеральная миграционная программа на 1998—2000 годы».

8

    нако это не всегда так. Не всегда люди перемещаются за границу с целью осуществления ими легальной оплачиваемой трудовой деятельности на законном основании. Трудовая миграция наглядно демонстрирует свою обусловленность социальноэкономическими причинами. Что касается формы внешней трудовой миграции, то, исходя из вышеуказанного определения, можно говорить лишь о добровольном характере этого вида перемещений.
       В современном мире важным фактором социальноэкономического развития все большего числа стран становится международная трудовая миграция населения, способствующая формированию гибкого рынка труда, приобщению развивающихся стран к достижениям мирного научно-технического и общественного процесса, более рациональному использованию трудовых ресурсов, взаимодействию и взаимообогащению мирных цивилизаций.
       В настоящее время в различных странах утвердились различные подходы к определению понятия международной трудовой миграции, в основе которых лежат расхождения в интерпретации продолжительности пребывания и цели приезда. В связи с этим возникли разные способы регистрации трудовых мигрантов и несопоставимость данных национальных статических организаций, что существенно осложняет исследование процессов международной трудовой миграции, ее причин и факторов формировании, механизма реализации и последствий осуществления.
       Проблемы формирования и внедрение в практику общего подхода к понятию трудовой миграции активно разрабатывались на протяжении нескольких десятилетий в рамках различных учреждений Организации Объединенных Наций. Между тем, еще в 1932 г. в решении международной конференции по миграционной статистике указывалось, что «каждый акт отъезда из одной страны в другую на определенное время, за исключением туристических поездок, должен быть включен в понятие трудовой миграции»¹. Для разграничения постоянной и временной миграции на этой конференции было предложено, что «при отъезде на срок один год и более трудовая миграция должна рассматриваться как постоянная», а «при отъезде на срок менее одного года трудовая миграция должна считаться временной»,

     ¹ Миграция населения. Выл. 1. Теория и практика исследования. М., 2002. С. 176— 178.

9

    при этом приграничная миграция не учитывается. Вместе с тем критерий продолжительности пребывания является весьма ограниченным и не позволяет удовлетворительно определить некоторые категории мигрантов, например, сезонные мигранты-работники могут находиться в стране назначения более короткий срок, чем туристы или командировочные.
       В связи с этим в рекомендациях, разработанных комиссией ООН в 1953 г., указывалось на важность учета цели пребывания для различия «временных мигрантов», к числу которых были отнесены лица, не являющиеся постоянными жителями, которые намереваются выполнить определенную работу в течение одного года или менее и работа оплачивается в стране их пребывания.
       Вместе с тем обращалось внимание на то, что «различия между странами по протяженности и географической природе границ, масштабам миграции, национальному законодательству, относящемуся к контролю над миграцией, и другие факторы не позволяют сформулировать набор даже минимальных стандартов, которые все страны могли бы полностью и немедленно применить. В целях формирования более унифицированного подхода к классификации трудящихся-мигрантов в докладе ООН 1976 г. указывалось на то, что «важным осложняющим фактором в разработке удовлетворительных определений трудящихся-мигрантов является тесная взаимосвязь между этим термином и понятием постоянного жительства в стране». Однако относительно постоянного жительства «нет единого мнения среди стран даже в отношении минимального периода присутствия в стране, необходимого для констатации факта постоянного проживания». В связи с этим определение трудящегося-мигранта, основанное на категориях постоянного и непостоянного жителя, оказалось затруднительным, и выработанные рекомендации не нашли широкого применения»¹.
       Международная организация труда (МОТ) разработала классификацию видов субъектов международной трудовой миграции, выделив пять их основных типов². К первому типу относятся переселенцы. К ним относятся люди, переезжающие на постоянное место жительство в другую страну. Данная группа мигрантов ориентированна на переезд в страны с развитой про

     ¹ Towards a fair deal for migrant workers in the global economy. Report VI. International Labour Conference, 92nd Session, Geneva: International Labour Office 2004. P. 73—77.

     ² Денисенко М.Б., Ионцев B.A., и др. Миграциология. М.: Изд-во МГУ, 1989. С. 4.

10