Межбюджетные отношения в Российской Федерации

                Межбюджетные отношения в Российской Федерации




Под редакцией Заслуженного экономиста РФ, доктора экономических наук, профессора А.Е. Суглобова

Третье издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано УМО вузов России по образованию в области финансов, учета и мировой экономики в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки 38.04.01 «Экономика», 38.04.08 «Финансы и кредит (уровень магистратуры)»

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональныйучебник» в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление»





UNITY
Москва • 2017

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.261.31(2Рос)я73-1
     М43

Авторский коллектив: А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова, С.Н. Макарова, Д.Н. Слободчиков, Д.М. Манышин, В.А. Петренко

Рецензент:
доктор экономических наук, профессор И.В. Ишина доктор экономических наук, профессор Т.П. Сацук кандидат экономических наук, доцент В.А. Сенков

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

         Межбюджетные отношения в Российской Федерации: М43 учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Экономика», «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление» / [А.Е. Суглобов и др.]; под ред. А.Е. Суглобова. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 519 с. — (Серия «Magister»).
      I. Суглобов, Александр Евгеньевич.

         ISBN 978-5-238-02692-3
         Агентство CIP РГБ

         Рассматриваются теоретические и практические вопросы формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также сущность, механизм и методы бюджетного регулирования. Анализируются этапы развития, проблемы и основные направления совершенствования межбюджетных отношений в РФ. Особое внимание уделяется различным методическим подходам, используемым для распределения финансовой помощи субъектам РФ.
         Для студентов и аспирантов финансово-экономических вузов, практических работников финансовых и налоговых служб, государственных и муниципальных служащих, слушателей отделений переподготовки и повышения квалификации по экономическим специальностям.

ББК 65.261.31(2Рос)я73-1

ISBN 978-5-238-02692-3
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010, 2013, 2015
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
© ФГАОУ ВПО «Сибирский федеральный университет»

             Введение








    Федеративное устройство России включает в себя три уровня государственного управления, имеющих свои функции и наделенных собственными правами и обязанностями. Разделение полномочий по сбору доходов налагает немало экономических ограничений на распределение налоговых поступлений между уровнями государственной власти. Принципы закрепления расходных и налоговых полномочий порождают неизбежность определенной вертикальной несбалансированности бюджетной системы, т.е. несоответствие расходных обязательств региональных и муниципальных властей их налоговым полномочиям. Вместе с тем принцип равенства бюджетной системы, закрепленный Бюджетным кодексом РФ, требует установления гарантий равных возможностей для всех органов власти одного уровня для предоставления общественных благ, что обусловливает необходимость преодоления горизонтальной несбалансированности бюджетной системы (межтерриториальной дифференциации расходных потребностей и доходного потенциала). В результате неотъемлемым элементом любой многоуровневой бюджетной системы является бюджетное регулирование.
    В ходе проведения бюджетной реформы в Российской Федерации сформировалась принципиально новая бюджетная система. Происшедшие в последние годы изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней способствовали созданию их правовой и методологической базы, укреплению бюджетного федерализма, повышению бюджетной дисциплины, прозрачности и относительной стабильности распределения финансовых ресурсов.
    Проблемы формирования и распределения бюджетов бюджетной системы РФ, их взаимодействия между собой являются наиболее сложными в проведении бюджетной реформы. От их разрешения во многом зависит успешная реализация финансовых взаимосвязей и развитие бюджетного федерализма в стране. Качество, правильность и объективность при определении доходных полномочий, распределении расходных обязательств и финансовой помощи позволяют эффективно использовать средства бюджета, а также реализовывать на практике принцип социальной справедливости.

3

    Межбюджетные отношения — один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а для населения это означает обеспеченность бюджетными услугами.
    На сегодняшний день в Российской Федерации выстроена достаточно эффективная система межбюджетных отношений: сформированы ее основные принципы и механизмы, определена роль всех участников этих отношений, закреплены соответствующими нормативными документами полномочия органов власти, есть все, что связано с финансовым обеспечением разграниченных полномочий — Бюджетным кодексом РФ на долгосрочной основе закреплены и доходные источники, и принципы формирования финансовой поддержки.
    В программных документах по совершенствованию системы межбюджетных отношений заложены основные принципы по формированию и предоставлению финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Определены основные каналы предоставления межбюджетных трансфертов. Субъекты РФ имеют возможность осуществлять финансирование своих обязательств, опираясь на постоянные источники доходов, не привлекая излишние заимствования.
    Цель данного учебника — изложить в краткой и доступной форме основное содержание дисциплины и способствовать усвоению студентами различных форм обучения новой финансовой идеологии бюджетной системы России, адекватной рыночной экономике с учетом последних изменений в законодательстве.
    В учебнике последовательно рассмотрены вопросы, связанные как с теорией межбюджетных отношений, так и с практикой распределения доходных полномочий, расходных обязательств и предоставления финансовой помощи.
    Структурно учебник состоит из введения, двух разделов, включающих лекционный курс и практикум, примерных тестов для контроля знаний, приложений и библиографического списка.
    Лекционный курс состоит из шести глав, отражающих правовые и организационно-методические аспекты межбюджетных отношений.
    Первая глава «Бюджетное устройство РФ» освещает теоретические аспекты бюджета как экономической категории его функции и значение для государства. Состав бюджетной системы РФ и принципы ее функционирования рассмотрены с учетом изменений, происшедших в 2014 г. бюджетном законодательстве. Кроме того, здесь описаны принципы и модели бюджетного федерализма, используемые различными странами.
    Во второй главе «Организационно-правовые основы межбюджетных отношений» раскрыта сущность межбюджетных отношений как экономической категории, дана их классификация. Отдельный параграф посвящен этапам развития межбюджетных отношений, начиная с 1991 года и заканчивая сегодняшним днем. В характеристике этапов отражены цели, задачи, полученные на каждом этапе результаты, а также нормативная база, регулирующая бюджетную систему в каждом периоде.

4

    Третья глава «Бюджетное регулирование» начинается с рассмотрения моделей бюджетного регулирования, используемых в разных странах. Затем приводится описание объектов бюджетного регулирования — доходные источники, расходные обязательства, межбюджетные трансферты. Помимо раскрытия теоретических аспектов данных элементов, приводится большой массив статистических данных, характеризующих состояние процессов бюджетного регулирования в России в последние годы.
    В четвертой главе «Инструменты бюджетного регулирования» представлены практические аспекты используемых в России рычагов перераспределения средств между бюджетами: нормативы перераспределения средств между бюджетами, нецелевые трансферты, используемые в целях бюджетного выравнивания, целевые трансферты для финансирования расходных обязательств и на выполнение делегированных полномочий, а также бюджетные кредиты.
    В пятой главе «Анализ межбюджетных отношений» отражены методические подходы и алгоритм оценки отдельных элементов межбюджетных отношений.
    Шестая глава «Зарубежный опыт бюджетного выравнивания» дает представления об инструментах бюджетного регулирования, используемых как в федеративных, так и в унитарных государствах: Канаде, ФРГ, США, Великобритании и Италии.
    Качество усвоения материала студент может проверить, ответив на контрольные вопросы в конце каждой главы.
    Практикум структурно разделен на четыре части, в первой представлены задания по общим организационно-правовым основам регулирования межбюджетных отношений. Вторая, третья и четвертая части включают задачи по вопросам регулирования межбюджетных отношений на федеральном, региональном и местном уровнях соответственно.
    Все главы учебника содержат определения основных понятий, контрольные вопросы, а в конце издания содержатся тесты по всем темам учебного курса, поэтому они может использоваться студентами в процессе самоподготовки к занятиям по дисциплине, а преподавателями — для осуществления контроля знаний студентов.

Авторский коллектив

    Суглобов Александр Евгеньевич, заслуженный экономист РФ, доктор экономических наук, профессор, — общая редакция, введение, гл. 1,2.
    Черкасова Юлия Ивановна, кандидат экономических наук, доцент Сибирского федерального университета, — гл. 3—6, практикум.
    Макарова Светлана Николаевна, кандидат экономических наук, доцент Сибирского федерального университета, — гл. 3, 4, глоссарий.


5

Глава



            Бюджетное устройство Российской Федерации






        1.1. Бюджет: экономическая сущность и содержание

   Любое государство в процессе своего становления и развития испытывает потребность в финансировании расходов на выполнение определенных функций и задач, к которым относятся:
   • государственное управление;
   • обеспечение внешней безопасности;
   • поддержание правопорядка;
   • функционирование судебной системы;
   • международная деятельность;
   • содействие научному прогрессу, социально-культурному развитию, повышению экономической мощи страны и т.д.
   Реализуя свои задачи, государство обеспечивает национальную оборону и безопасность, государственное управление и деятельность законодательной власти. Обеспечивая функционирование систем образования, здравоохранения, социальной поддержки, заботясь об окружающей среде, развитии науки и культуры, государство выполняет свои социальные функции. Регулируя условия для развития бизнеса и обеспечивая функционирование государственного сектора экономики, государство поддерживает экономическое развитие.
   Для выполнения всех этих функций государство должно иметь достаточные денежные ресурсы. Их формирование осуществляется через финансовые отношения государства с предприятиями, учреждениями, населением. Для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства формируется бюджет, который является инструментом экономической и социальной политики, служит для перераспределения части валового внутреннего продукта с учетом интересов государства и общества в целом. Именно он позволяет создавать условия для повышения качества жизни населения, развития экономики и обеспечения национальной безопасности.
   Таким образом, с помощью бюджета перераспределяется часть произведенного в стране валового внутреннего продукта для

6

выполнения политических, социальных и экономических функций государства и муниципальных образований.
   История возникновения российского бюджета уходит корнями во времена Древней Руси, где первым источником поступлений в княжескую казну была дань, которая собиралась в натуральной форме в виде мехов, скота, продуктов питания, воска и др. Для хранителя княжеских ценностей, которые назывались казной, была введена специальная должность — казначей. Состояние казны было предметом особой заботы для всех правителей — от великого князя до императора. В Средние века государственные доходы и расходы не отделялись от доходов и расходов великого князя, царя, причем доходы поступали как в натуральной, так и в денежной форме. Бюджетного права в России длительное время не существовало.
   С образованием в XV в. Русского централизованного государства налоги (в форме податей) стали собирать в пользу московского князя. Затем его казну стали формировать за счет таможенных, питейных (кабацких), соляных сборов. С XVI в. добавилась таможенная пошлина на заграничную торговлю, со второй половины XVI в. в структуре государственной казны стала увеличиваться денежная часть и уменьшаться доля натуральных платежей и личных повинностей. В XVII в. доходы казны формировались из трех основных источников: налогов, доходов от перечеканки монет, доходов от казенной промышленности и торговли.
   В XVII в. были предприняты попытки составления государственной сметы, стал формироваться учет казенных доходов и расходов. В 1645 г. в России был составлен первый бюджет — смета государственных доходов и расходов. В царствование Алексея Михайловича, в 1655 г., был организован Приказ счетных дел, которому было указано «ведать всего Московского государства приход и расход, и остаток по книгам за многие годы».
   Во время реформ Петра I и в годы Северной войны (1700 — 1721) бюджет страны был особенно напряженным. Как и в Московском государстве, 2/3 расходов государственного бюджета составляли потребности армии, флота и обороны. И все же современники Петра I с удивлением отмечали его способность преодолевать финансовые затруднения. Так, первый российский император в конце своего правления заплатил Швеции 2 млн руб. за Лифляндию и не оставил после себя внешнего государственного долга.
   Тем не менее в деле составления бюджета страны очень долго не было порядка. И только в 1862 г. впервые были изданы правила составления сметы по росписи, улучшен государственный контроль, а самое главное — теперь на каждый год министр финансов стал составлять проект росписи. Этот проект рассматривался и уточнялся в Государственном Совете и окончательно утверждался императором.

7

Кроме того, началась публикация государственной росписи доходов и расходов в «Правительственном вестнике». В этот период были разработаны основные принципы построения государственного бюджета России. Бюджет, т.е. роспись доходов и расходов, представлял, как и в европейских странах, полную картину состояния финансов Российской империи.
   В 1906 г. были изданы Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в России, а государственный бюджет получил окончательное оформление.
   Термин «бюджет» происходит от французского слова bougette, означающего кожаный кошелек. От него произошло слово budget, которым англичане обозначали кожаный мешок (затем портфель), содержащий документы (счета), касающиеся государственных доходов и расходов. Отсюда пошло выражение «открыть бюджет», что означало представление документов на утверждение парламента. Позднее этим словом стали обозначать речь канцлера казначейства, посвященную финансовым делам государства, а с конца XVIII в. — уже сам документ, содержащий роспись доходов и расходов государства.
   В настоящее время слово «бюджет» употребляют для обозначения любого денежного хозяйства. Поэтому говорят о бюджете государства, бюджете субъекта Федерации, бюджете муниципального образования, бюджете организации и даже отдельного домохозяйства, лица или семьи.
   В практике государственного управления под бюджетом понимается и денежный фонд, находящийся в руках государства, и документ, определяющий порядок его образования и использования. Терминологически более правильно разделять эти понятия. Выделяют следующие подходы к определению понятия «бюджет» (рис. 1.1):
   • как к экономической категории;
   • в материальном смысле;
   • с финансовой точки зрения;
   • как к правовой категории.
   Как экономическая категория бюджет есть совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с формированием и распределением бюджета как денежного фонда государства. При этом различаются два вида экономических финансовых отношений: доходные и расходные.
   Первые отношения (доходные) опосредуют движение денежных средств от плательщиков в бюджет и выражают его формирование как денежного фонда. Будучи стороной этого отношения, государство выступает в качестве получателя денежных средств. Примером могут служить налоговые отношения, которые выражают одностороннее движение стоимости в денежной форме от плательщика


8

в бюджет Российской Федерации, не сопряженное встречным движением стоимости в товарной форме.


Рис. 1.1. Подходы к определению понятия «бюджет»

    Второй вид экономических отношений (расходные) выражает расходование (распределение) бюджета и показывает движение денежных средств из бюджета к получателю бюджетных средств. Как сторона данного отношения государство является поставщиком денежных средств.
    Таким образом, совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета.
    В материальном смысле бюджет есть денежный фонд, находящийся в собственности данного субъекта. Под денежным фондом понимается обособленная совокупность денежных средств, распределенных по определенным группировкам, имеющих свое целевое назначение, свой порядок использования и орган, который ими распоряжается.
    Бюджет как денежный фонд предназначен для финансирования задач и функций органов власти. Он является основным и крупнейшим в суммарном выражении денежным фондом государства. В отличие от других — внебюджетных — фондов, которые имеют специализированный характер (т.е. предназначены для финансирования определенного направления деятельности или специальных задач), бюджет характеризуется как универсальный денежный фонд.
    Таким образом, в материальном смысле бюджет — это имущество (в денежной форме), принадлежащее Российской Федерации на праве государственной собственности и входящее в состав ее казны.


9

   В финансово - организационном смысле бюджет Российской Федерации есть финансовый план формирования и распределения централизованного (на уровне государства) денежного фонда, предназначенного для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В системе финансовых планов он является основным финансовым планом, так как посвящен крупнейшему в системе финансов денежному фонду. В таком смысле бюджет — это утверждаемая в особом порядке роспись денежных доходов и расходов определенного денежного фонда.
   Бюджетный план составляется органами исполнительной власти, рассматривается и утверждается законодателями, после чего обретает силу закона. Как любой план, он составляется на определенный период. В большинстве стран таким периодом является финансовый год. В России, Германии, Франции и других странах бюджетный период соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря). В США для федерального бюджета он длится с 1 октября по 30 сентября, а вот бюджеты большинства штатов исполняются с 1 июля по 30 июня следующего календарного года. В Японии финансовый год начинается 1 апреля.
   Однако в большинстве случаев масштабные задачи, стоящие перед государством, не всегда можно решить за один год. Поэтому для обеспечения стабильности и предсказуемости финансовой системы, а значит, и всей экономики в большинстве развитых стран используется еще и среднесрочный бюджет. В Российской Федерации впервые трехлетний бюджет был утвержден на 2008—2010 гг. В настоящее время в практике организации бюджетной деятельности используется специальная терминология для обозначения каждого года бюджетного процесса:
   • текущий финансовый год — год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
   • очередной финансовый год — год, следующий за текущим финансовым годом;
   • плановый период — два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом;
   • отчетный финансовый год — год, предшествующий текущему финансовому году.
   Как правовая категория (т.е. с юридической точки зрения) бюджет есть финансово-правовой акт, посредством которого утверждается финансовый план формирования и распределения создаваемого на уровне Российской Федерации денежного фонда, предназначенного для финансирования задач и функций определенного субъекта. Данный финансовый документ имеет силу закона.

10