Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб)

    Т.А. Прудникова, В.М. Редкоус, С.А. Акимова






                Административно-правовой статус органов
                исполнительной власти




(На примере миграционных служб)

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция»; по научной специальности
       12.00.14 «Административное право; финансовое право»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция»; по научной специальности
       12.00.14 «Административное право; финансовое право»









юн ити UNITY

Закон и право • Москва • 2017

     УДК [314.7:342.518](100)(075.8)
     ББК 67.401.133.121(2Рос)я73-1+67.401.133.121(051)я73-1+67.910.2я73-1
          П85



Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



          Прудникова, Татьяна Анатольевна.
    П85 Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб): учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Т.А. Прудникова, В.М. Редкоус, С.А. Акимова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 139 с.
          I. Редкоус, Владимир Михайлович.
          II. Акимова, Светлана Анатольевна.

             ISBN 978-5-238-02297-0

             Агентство CIP РГБ

             В пособии даны целостное представление об административноправовом статусе миграционных служб, понятие и методология учета миграции населения. Раскрыты исторические и современные аспекты и особенности регулирования миграционных процессов в России и в странах СНГ. Рассмотрены актуальные проблемы современной миграционной политики и перспективные направления ее совершенствования.
             Для студентов, курсантов, слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля, преподавателей юридических вузов, а также практических работников системы правоохранительных органов.

            ББК 67.401.133.121(2Рос)я73-1+67.401.133.121(051)я73-1+67.910.2я73-1



    ISBN 978-5-238-02297-0

    © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2012
    Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
    Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
    © Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2012

Введение



       Верховенство конституции и федеральных законов и принципы правового государства оказывают непосредственное влияние на осуществление административно-правового регулирования миграции, юридического закрепления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, а также механизмов реализации миграционной политики.
       Особая роль в этом принадлежит в Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти специальной компетенции, на который непосредственно возложены функции по осуществлению миграционной политики, — Федеральной миграционной службе (ФМС России)¹.
       ФМС России, как и миграционные службы других государств, осуществляет функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Роль и место миграционных служб опосредуются их правовым статусом.
       Правовой статус — установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей. Правовой статус охватывает такие элементы, как правосубъектность (в свою очередь, включающая правоспособность, дееспособность и деликто-способность субъекта), установленные законом права и обязанности, гарантии установленных прав, ответственность субъекта за неисполнение обязанностей. Обычно явление правового статуса исследуется в отраслевых юридических науках. При этом выделяют конституционно-правовой статус, административно-правовой статус, гражданско-правовой статус, и т.д.
       Правовой статус — сложная, собирательная категория, отражающая весь комплекс связей субъекта с обществом, государством, коллективом, окружающими людьми. Статус характеризует природу этих связей, их место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы и порядок их реализации, а также принимаемые при этом акты или совершаемые действия.
       Главным элементом правового статуса органов исполнительной власти, в частности миграционных служб различных государств, определяющих его роль и назначение в системе соответствующих органов, как показало изучение практики, выступает компетенция. Это относится и к правовому статусу должности, поскольку долж

     ¹ Далее — ФМС России.

3

    ностные полномочия являются составной частью компетенции органа.
       В настоящее время существуют различные мнения ученых о том, что следует понимать под компетенцией миграционных служб, однако все авторы единодушно сходятся в том, что это права и обязанности, а в числе прочих составляющих указывают также на следующий круг подведомственных данному органу вопросов: задачи, поставленные перед органом; возложенные на него функции; территория его деятельности; ответственность.
       Цель написания данного учебного пособия — формирование целостного представления об административно-правовом статусе миграционных служб, а также о понятии и методологии учета миграции населения, исторических и современных аспектах и особенностях регулирования миграционных процессов в России и в странах Содружества Независимых Государств, об актуальных проблемах современной миграционной политики и перспективных направлениях ее совершенствования.
       Современный уровень научной разработанности проблемы правового статуса миграционных служб не в полной мере отвечает требованиям системного подхода, раскрывающего все его аспекты. Поэтому авторами сделана попытка рассмотреть такие актуальные вопросы, как изучение общенаучного и правового содержания понятий «правовой статус органов исполнительной власти», «миграция», «миграционные процессы», «административно-правовой статус миграционных служб», «миграционная политика». Исследованию именно этих вопросов посвящена данная работа, нацеленная на разработку концептуальных основ организации правового обеспечения миграционных служб, обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию национального законодательства, определяющего содержание правового статуса миграционных служб.
       При подготовке данного пособия использовались труды С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, И.Н. Глебова, А. В. Земсковой, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, Б.В. Лазарева, Б.М. Лазарева, И.П. Левченко, Е.А. Лукашевой, И. Л. Макаренко, Г.В. Мальцева, И.Н. Матузова, А.Н. Мещерякова, А.С. Прудникова, К.О. Ромодановского, О.В. Сокольцовой, Е.А. Соловьевой, М.Л. Тюркина, Г.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева А.Ю. Якимова и др.

            Глава



Правовой статус органов исполнительной власти

       Знать-.
       •  теоретические основы функционирования исполнительных органов в РФ;
       •  основы административной правосубъектности органов исполнительной власти;
       •  взаимодействие исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления;
       •  цели и содержание инновационных процессов в деятельности органов исполнительной власти;
       •  понятие и сущность административно-правового обеспечения национальной безопасности органами исполнительной власти.

       Уметь:
       •  работать с нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения, одним из участников которых выступают органы исполнительной власти;
       •  реализовывать методы и средства повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти;
       •  самостоятельно использовать навыки применение административно-правовых органов;
       •  правильно анализировать совершаемые органами исполнительной власти и должностными лицами юридические действия административно-правового характера, являющиеся основанием возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.

       Владеть:
       •  методикой анализа правовой материи, совершенствования законодательства, повышения эффективности правореализационной деятельности.


            1.1. Исполнительная власть: понятие и сущность


       Вопрос об исполнительной власти — один из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в конкретный момент в це

5

    лом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственноправовых методов решения социальных проблем.
       Государство — сложно организованная система, представленная всем государственным аппаратом, осуществляющим целенаправленное политическое воздействие на общество и его составляющие. Под управлением государства находится широкий спектр общеорганизационных, экономических, политических, социальных, психологопедагогических, информационно-кибернетических и иных аспектов.
       Исполнительная власть представляет собой подсистему (ветвь) государственной власти, которая осуществляет исполнительно- распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственновластных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права. Однозначного понимания исполнительной власти в практике и законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важная трансформация во взглядах в этом направлении произошла после принятия Конституции 1993 г., которая внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Эта Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти; ввела понятие единой системы исполнительной власти; существенно изменила порядок формирования правительства, подход к определению его полномочий и предусмотрела систему формирования федеральных органов исполнительной власти.
       Тем не менее Конституция 1993 г. оставила ряд неразрешенных вопросов: не определила роли Правительства РФ как высшего органа в системе исполнительной власти; существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами; сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления.
       Рассмотрим различные аспекты деятельности органа, осуществляющего исполнительную власть в России, — Правительства Российской Федерации.
       Правительство РФ реализует государственную власть в стране наряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами, возглавляя единую систему исполнительной власти. Однако, несмотря на то что Правительство РФ, по существу, является высшим исполнительным органом государственной власти в масштабе страны, в Конституции РФ указаний на этот счет нет. Своеобразно решен вопрос о статусе Правительства и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря

6

г.¹ (ст. 1): в названии статьи термин «высший» присутствует, а в тексте ее это определение не употребляется. Очевидно, авторы руководствовались положениями Конституции, которая избегает прямой формулировки для определения статуса Правительства.
       Как высший исполнительный орган государственной власти в России Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, международных договоров и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства страны.
       Провозглашенные Конституцией 1993 г. принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства РФ. В этом отношении характерно содержание ст. 115 Конституции России, согласно которой Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента. Таким образом, устанавливается подзаконность действий и решений Правительства. Подчеркивая место Правительства РФ в системе органов исполнительной власти, Конституция в той же статье определяет обязательность исполнения актов Правительства на всей территории Российской Федерации.
       Формулировка «на основании и во исполнение» означает, что Правительство обладает обширным диапазоном распорядительных полномочий, которые гораздо шире исполнительных. Следует также отметить, что статус Правительства предопределен такими конституционными принципами, как верховенство Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, федерализм и др.
       Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежно поэтому установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав правительства. В ряде стран, чтобы не допустить произвольного роста количества министерств и других исполнительных органов, их перечень закреплен законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет, но Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство России. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, его заместителей и федеральных минист-

    ры.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2009. № 1. Ст. 3

7

    ров. Понятие «федеральный министр» распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства), если этот ранг присвоен им Президентом, однако в этом случае руководитель органа исполнительной власти не имеет права совещательного голоса на правительственных заседаниях. Таким образом, практически количественный состав Правительства определяется Президентом РФ. Число заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией не лимитируется (общее их число тем не менее определяется по усмотрению Президента).
       Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.) обладает широким кругом полномочий: организует в пределах своей компетенции реализацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы¹.
       В ряде случаев, если это не противоречит Конституции, Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может делегировать им часть своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему этими органами на основании соответствующих соглашений.
       Одной из основных функций являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача предопределяет содержание и характер полномочий Правительства и подзаконность его решений (принятие их на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ)².
       В соответствии с Законом Российской Федерации «О поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. Правительство ежегодно отчитывается о результатах его деятельности, в том числе и по вопросам, поставленным Государственной Думой. Работа Правительства РФ в сфере экономики включает: регулирова

    ¹ См.: Конституционное право России: Учебник / Под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. М., 2010. С. 514-517.

    ² См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А.С. Прудникова. М.: С. 634.

8

    ние экономических процессов; обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в России; прогнозирование социально-экономического развития страны, разработку и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработку государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации, управление федеральной собственностью; разработку и реализацию государственной политики в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; общее руководство таможенным делом; защиту интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирование мобилизационного плана экономики России; обеспечение функционирования оборонного производства.
       К основным полномочиям в сфере бюджета и финансов относятся: проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление на рассмотрение Государственной Думы федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; совершенствование бюджетной системы; регулирование рынка ценных бумаг; управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; валютное регулирование и валютный контроль; руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами; разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен.
       Компетенция Правительства РФ в социальной сфере заключается в: обеспечении проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения; принятии мер по осуществлению трудовых прав граждан; разработке программы сокращения и ликвидации безработицы и реализации этих программ; проведении единой государственной миграционной политики; реализации прав граждан на охрану здоровья; обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия в стране; решении проблем семьи, материнства, отцовства и детства, осуществлении молодежной политики; взаимодействии с общественными объединениями и религиозными организациями; разработке и реализации мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санитарно-курортной сферы¹.

    ¹ См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А.С. Прудникова. М., С. 634.

9

       В области научных знаний Правительство обеспечивает государственную поддержку развития фундаментальной науки и приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение; проводит единую государственную политику в области совершенствования общего и профессионального образования, развивает сферу бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения и культурного наследия народов России.
       В сфере природопользования и охраны окружающей среды к компетенции Правительства относятся: проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; реализация прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны; координация деятельности по предотвращению, уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф.
       Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, улучшению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти¹.
       В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности реализуются мероприятия: по оснащению вооружением и военной техникой, материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других родов войск и военных формирований; выполнению государственных целевых программ подготовки граждан военно-учетным специальностям; реализации социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; совершенствованию охраны государственной границы; руководству гражданской обороной.

    ¹ См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А.С. Прудникова. С. 634.

10