Управление в следственных органах

 Академия Следственного комитета Российской Федерации




                Ю.А. Цветков




Управление в следственных органах

Курс лекций

Под редакцией
Председателя Следственного комитета Российской Федерации заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессораА.И. Бастрыкина

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Правовое обеспечение национальной безопасности», «Правоохранительная деятельность»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Правовое обеспечение национальной безопасности», «Правоохранительная деятельность»






UNITY
Москва • 2017

  УДК 343.132(075.8)
  ББК 67.73к2я73-2
      Ц27
Рецензенты:
заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Б.Я. Гаврилов (заведующий кафедрой управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России) заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор А.Ф. Смирнов
(заведующий кафедрой организации правоохранительной деятельности Института прокуратуры Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина)
доктор технических наук, профессор В.В. Цыганов (главный научный сотрудник Института проблем управления имени В.А. Трапезникова Российской академии наук)

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

        Цветков, Юрий Анатольевич.
  Ц27    Управление в следственных органах. Курс лекций: учеб.
        пособие для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Правовое обеспечение национальной безопасности», «Правоохранительная деятельность» / Ю.А. Цветков; под ред. А.И. Бастрыкина. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 335 с.
           ISBN 978-5-238-02787-6
           Агентство CIP РГБ

           Курс «Управление в следственных органах» содержит результаты научного исследования процессов управления в следственном аппарате России, а также прикладные технологии повышения эффективности следственной деятельности.
           Предназначен для студентов вузов соответствующих специальностей, руководителей следственных органов, лиц, включенных в кадровый резерв для замещения руководящих должностей в следственных органах, а также всех интересующихся вопросами организации правоохранительной деятельности и управленческих отношений в уголовном судопроизводстве.
ББК 67.73к2я73-2
  ISBN 978-5-238-02787-6
  © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2016
  Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

            ПРЕДИСЛОВИЕ



     Впервые в российской истории в результате отделения следственных органов от прокуратуры образовано самостоятельное следственное ведомство — Следственный комитет Российской Федерации.
     В системе уголовного судопроизводства сложилась новая реальность, требующая серьезного переосмысления подходов к организации предварительного следствия и механизмов коммуникации между субъектами правоприменения. Именно поэтому настоящий курс лекций — это не только прикладное пособие для управленцев, но и очередной шаг в построении единой теории следственной деятельности, основанной на тезисе о самостоятельной природе следственной власти.
     Следственный комитет, равно как и другие следственные ведомства, коммерческой организацией не является и свою деятельность соображениями экономической целесообразности не измеряет. Однако это не значит, что для него не существует проблемы повышения конкурентоспособности. Другое дело, что конкуренцию с национальными и зарубежными системами досудебного производства он ведет не за выбор потребителей, а за положительную оценку результатов своей работы как со стороны всего общества и государства, так и отдельного потерпевшего.
     Подготовленный учебный курс — это в известном смысле ответ на исторический вызов — повысить конкурентоспособность суверенной национальной модели организации предварительного следствия и в конечном счете всей уголовной юстиции.
     Учебный курс «Управление в следственных органах» преследует пять конкретных целей.
     Первая цель носит просветительский характер, направленный на преодоление такого отрицательного общественного явления, как управленческий нигилизм. Он выражается в сознательном, а большей частью — неосознанном, возникающем по незнанию пренебрежении элементарными законами управления и достижениями управленческой науки в деятельности значительного числа современных руководителей.
     Вторая цель состоит в том, чтобы найти общие точки соприкосновения между отечественной и зарубежной управленческими традициями, адаптировать удачные западные разработки к реалиям российской действительности и специфике следственной деятельности.

3

     Третья цель напрямую связана с предыдущей и является условием ее достижения: показать вклад советской и российской науки, роль отечественных ученых, полководцев, политиков и промышленников в становлении и развитии теории и практики управления.
     Четвертая цель сугубо прикладная — снабдить руководителей следственных органов и лиц, состоящих в кадровом резерве на замещение руководящих должностей, необходимым теоретическим минимумом и практическим инструментарием современного управленца.
     Пя тая цель относится к категории фундаментальных целей и заключается в том, чтобы переосмыслить следственную деятельность на более высоком, системном, уровне и тем самым открыть принципиально новые возможности для решения многих практических и теоретических проблем в сфере уголовного судопроизводства.
     Представленный курс создавался в процессе тесного творческого взаимодействия со слушателями Академии СК России — сотрудниками следственных органов. В его основе — лекции, прочитанные автором в 2013/14 и 2014/15 учебных годах руководителям и сотрудникам аппаратов следственных органов СК России. При переводе устной речи в письменную автор, следуя рекомендации маститого российского криминалиста профессора О.Я. Баева, постарался не только отразить собственную позицию, но и сохранить «авторскую интонацию»¹.
     Содержание лекций формировалось на базе как профессионального опыта и результатов научных исследований самого автора, так и интеллектуального и эмоционального отклика слушателей. Слушатели с интересом приняли участие в десятках опросов, тестирований и групповых интервью, результаты которых помогли максимально приблизиться к практике и, как представляется, построить свои теоретические конструкции при опоре на твердую почву жизненных реалий. Поэтому слушателям Академии СК России автор выражает свою глубокую признательность и надеется, что подготовленный курс принесет им практическую пользу.
     Отдельную благодарность за доброжелательное внимание и полезные советы автор выражает рецензентам — признанным авторитетам в вопросах управления правоохранительными органами профессору Борису Яковлевичу Гаврилову и профессору Александру Федоровичу Смирнову, а также известному представителю отечественной научной школы в теории управления профессору Владимиру Викторовичу Цыганову.

  ¹ Баев О.Я. Основы криминалистики: Курс лекций. М.: Экзамен, 2001. С. 8.

4

     Особая признательность автора — редактору настоящего курса Председателю СК России профессору Александру Ивановичу Бастрыкину , который внес решающий вклад в создание нашей Академии и стал инициатором ряда серьезных научных проектов, реализуемых на ее базе.
     Положение автора, представляющего на суд научному и практикующему юридическому миру свою экспериментальную работу, точнее всего характеризуют слова одного из самых влиятельных интеллектуалов минувшего века — Ролана Барта, сказанные им при вступлении на преподавательскую стезю в прославленном College de France:
     «На нашем пути бывает период, когда мы учим других тому, что знаем сами; затем, однако, приходит пора, когда учишь тому, чего сам не знаешь: это называется исследовательской деятельностью»¹.
     Итак, к делу.

  ¹ Барт Р. Лекция // Барт Р. Избранное. Семиотика. Поэтика. М.: Прогресс, 1994. С. 567.

            Лекция 1


            ЧТО ТАКОЕ УПРАВЛЕНИЕ?


                                    Люди могут обойтись без управления не больше, чем без еды, питья и сна.
Шарль де Голль
     Россия — величайшая по территории и ресурсам держава, в которой проживает выносливый, образованный и способный народ. Однако, несмотря на все те богатства, которыми наделили нас природа и предки, нам пока не удалось конвертировать свои стратегические преимущества в глобальное лидерство. Не испытывая в отличие от западноевропейских государств, дефицита ни в территории, ни в сырье, ни в населении, мы не стремились искать наиболее эффективные способы их применения и соответственно за всю свою многовековую историю не смогли отстроить столь же эффективную систему управления, как на макро-, так и микроуровне.
     Эксперты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) пришли к выводу, что самые неэффективные работники в Европе — греки и россияне. По количеству часов, проводимых на работе (1982 часа в год), российские граждане уступают только грекам (2034 часа в год), при этом прибавляя к ВВП за каждый час работы всего 25,9 долл., что вдвое ниже среднеевропейского показателя, равного 50 долл.¹
     Будучи творением XXI в., Следственный комитет Российской Федерации призван стать примером наиболее эффективной организации следственной деятельности. И более того — образцом эффективной организации в принципе.

 § 1. Апология следственного менеджмента
     О правовом нигилизме написано много. Однако существует явление не менее, а по масштабу своих последствий и более опасное — управленческий нигилизм. Своими корнями управленческий нигилизм уходит в эпоху социалистической революции, когда устами В.И. Ленина была сформулирована утопическая идея о том, чтобы любая кухарка могла управлять государством. Строго говоря, вождь

  ¹ Гордеев В. Россиян и греков признали самыми неэффективными работниками // Сайт РБК: Экономика.

6

  мирового пролетариата констатировал, что ни кухарка, ни чернорабочий «не способны сейчас же вступить в управление государством», однако настаивал на необходимости обучить их этому делу¹. Впоследствии именно это условие допуска к управлению — обучение — и было проигнорировано последователями ленинской идеологии.
     Если в крупных корпорациях лицу, претендующему на руководящие позиции, не обладать дипломом Master of Business Administration (Магистр делового администрирования, МВА) становится моветоном, то в органах государственной власти по-прежнему господствует мнение: для того чтобы управлять людьми, не нужно иметь никакого специального образования или подготовки в области менеджмента. В лучшем случае, чтобы управлять коллективами и процессами, достаточно обладать некими организаторскими способностями или большим жизненным и профессиональным опытом. Характерно, что в отношении иных сфер профессиональной деятельности, кроме самых неквалифицированных видов физического труда, такого предубеждения не существует. Невозможно, имея даже самые совершенные вычислительные способности, стать выдающимся математиком, не получив того объема знаний, который накопило человечество. Такой «математик» будет прекрасным кассиром или победителем шоу вундеркиндов, но отнюдь не математиком — и так в каждой профессии, но только не в управлении.
     Общение в рамках программы повышения квалификации с руководителями следственных органов показывает, что в основном это люди с хорошими управленческими способностями, а некоторые из них — прирожденные руководители. Однако каждому из них приходится наощупь, чисто интуитивно, методом проб и ошибок изобретать те же самые инструменты, которые не только давно изобретены, но и серьезно усовершенствованы управленческой наукой.
     Глава московской академической школы процессуалистов И.Б. Михайловская после шестидесяти лет, отданных ортодоксальной юриспруденции, пришла к выводу об ограниченности возможностей чисто правовой парадигмы решения фундаментальных проблем правоприменения. Стоит вдуматься в ее слова, которые можно считать научным завещанием этого замечательного ученого:

     В публикациях, посвященных отечественному уголовному судопроизводству, не раз отмечалось и ныне отмечается расхождение между законодательной моделью и практикой ее реализации. Однако, констатируя такого рода расхождения, авторы видят их причину либо в несовершенстве закона, либо в неправильных решениях и


  ¹ Ленин В.И. Удержат ли большевики государственную власть? // Поли. собр. соч. 5-е изд. Т. 34. С. 289—339.

7

     действиях правоприменителя, либо в том и другом вместе. Для выделения более глубинных механизмов, порождающих разрыв между законом и практикой его применения, средства познания, используемые юриспруденцией, оказываются неадекватными. <...> Самый тщательный и квалифицированный анализ закона не дает ответа на вопрос, в каком звене механизма правоприменения происходит сбой и какие обстоятельства ему способствуют. Помочь пониманию сложившейся ситуации и разработке предложений по ее устранению способно рассмотрение уголовного судопроизводства как разновидности социальной системы — организации¹.

     Именно этой, управленческой, парадигмы постановки и решения проблем уголовного судопроизводства автор намерен придерживаться в своем курсе.
     Психологической преградой для преподавания в следственных органах менеджмента (а именно менеджмент, как мы увидим позже, является ориентированной на практику частью управленческой науки) стало устойчивое предубеждение государственных служащих по отношению как к самой дисциплине, так и ее названию. Считается, что менеджмент предназначен только для людей западной ментальности и совершенно неприменим в России. Это весьма пагубный для развития нашей страны предрассудок. Мало кто из нас представляет свою жизнь без достижений технического прогресса, который зародился и достиг своего апогея именно на Западе. Однако следует ясно себе представлять, что все эти материальные достижения западной цивилизации невозможно воссоздать в отрыве от достижений в области управленческой науки — менеджмента.
     Одна из наиболее традиционалистских держав мира — Япония после поражения во Второй мировой войне совершила беспрецедентный экономический прорыв именно благодаря тому, что, не отказываясь от своей национальной идентичности, заимствовала передовые западные технологии. В свое время американский ученый Эдвардс Деминг, чьи идеи оказались невостребованными на родине, стал ведущим консультантом крупнейших японских корпораций по вопросам качества. Благодаря его системе антикризисного менеджмента японская промышленность стала более конкурентоспособной, чем американская, и во многих отраслях добилась полного превосходства над самыми развитыми экономиками мира.
     Судьба менеджмента в России во многом схожа с судьбой научных изысканий Деминга. Так, например, именно в нашей стране впервые было применено стратегическое планирование (план

  ¹ Михайловская И.Г. Процессы управления в судебной системе: Учеб. пособие. М., 2012. С. 3.

8

  ГОЭЛРО), которое стало ключевым инструментом стратегического менеджмента. То, что сейчас известно во всем мире как тайм-менеджмент, имело российские истоки в деятельности Лиги «Время», участниками которой были видные отечественные интеллектуалы и политики (П.М. Керженцев, А.К. Гастев и В.В. Маяковский).
     Однако судьба менеджмента сложилась в нашей стране столь же неудачно, как и судьба генетики: признав эти науки буржуазными, т.е. западными, мы отказались от нашего собственного в них приоритета и тем самым обеспечили себе непреодолимое отставание в стратегически важных отраслях знания.
     Настоящий патриотизм состоит не в том, чтобы отвергать все иностранное и превозносить отечественное, а в том, чтобы заимствовать из иностранного опыта все лучшее, в том числе передовые технологии управления, с помощью которых необходимо повышать национальную конкурентоспособность и производительность. Именно так действовал и великий российский реформатор Петр I, который за тридцать лет своего правления смог провести глобальную модернизацию России, выведя ее на уровень мировых держав. Преобразования и нововведения его оказались столь прочными, что многие созданные им институты составляли костяк российской государственности даже в советский период и составляют его сейчас. По сути большинство его творений — результат исключительно эффективного проект-менеджмента, а сам император был первым руководителем Российского государства, который не царствовал, а именно управлял.

                                   Петр I Великий (1672—1725) — основатель Российской империи и первый император Всероссийский — образец проект-менеджера.
                                   Среди проектов, реализованных им по всем канонам современного менеджмента, — создание флота, строительство Санкт-Петербурга и мегапроект — тотальная модернизация России

9

     Именным указом Петра Великого от 25 июля 1713 г. образована первая в России Следственная канцелярия. Создание следственных органов по модели майорских Следственных канцелярий было, пожалуй, не самым заметным и проработанным начинанием царя в отличие от таких институтов, как прокуратура или Академия наук. Наверное, именно поэтому судьба следственных органов в нашей стране всегда оставляла впечатление незавершенности. Следственная функция переходила от майорских следственных канцелярий к полиции, от полиции — к суду, от суда — к прокуратуре, пока, наконец, круг не замкнулся и мы не вернулись к петровской модели вневедомственной организации следственной власти. И вот сейчас, возвращаясь к этой модели, мы, быть может, приобретаем редкую историческую возможность создать наконец завершенную парадигму предварительного следствия при опоре на наши национальные традиции.
     Обретая петровский дух, следственные органы встают на путь модернизации, одним из направлений которой является имплементация научно обоснованных и доказавших свою эффективность инструментов управления.

  § 2. Система наук управленческого цикла
     В английском языке управление — это менеджмент (management). В российской традиции, однако, не принято отождествлять понятия «управление» и «менеджмент». Менеджмент чаще всего идентифицируют с управлением коммерческой организацией, в то время как в некоммерческом секторе используется такой термин, как «государственное и муниципальное управление».
     Представители научной школы МГУ им. М.В. Ломоносова разводят эти понятия следующим образом: «Управление — универсально-историческая категория, отражающая управленческие отношения, существующие в любом — как рыночном, так и нерыночном — обществе <...>, а менеджмент и административная система представляют экономико-культурные варианты ее в рыночном и нерыночном обществах соответственно»¹.
     Стоит согласиться с учеными МГУ в части того, что понятие управления есть наиболее широкая и универсальная категория, объединяющая цикл наук, в который входят менеджмент, научная организация труда, тектология, кибернетика, кратология, теория систем и системный анализ. Однако было бы исторически и терминологически

  ¹ Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления. М., 2002. С. 4—5.

10