Избирательное право

Глава 8. Система избирательной власти в России            217
   Становление института избирательных комиссий в Российской Федерации                                217
   Правовой статус, полномочия, формирование и функции избирательных комиссий                                223
   Правовой статус и полномочия членов избирательных комиссий                                              229
   Деятельность и решения избирательных комиссий         232

Глава 9. Избирательный процесс                           244
   Понятие и основные стадии избирательного процесса     244
   Субъекты избирательного процесса                      251
   Регистрация (учет) избирателей и составление списков избирателей                                           265
   Выдвижение кандидатов в депутаты                      273
   Федеральный список кандидатов                         279
   Регистрация кандидатов в депутаты                     286
   Правовой статус кандидатов в депутаты                 293

Глава 10. Информационное обеспечение выборов и предвыборной агитации                                 313
   Информационное обеспечение выборов и информирование избирателей                          314
   Предвыборная агитация                                 317

Глава 11. Финансирование выборов                         349
   Становление института финансирования выборов          349
   Законодательные изменения в сфере финансирования выборов                                               354
   Юридическая ответственность за нарушение порядка финансирования выборов                                372
   Составы административных правонарушений в сфере финансирования выборов                                383

Глава 12. Порядок нарезки округов                        408
   Исторический экскурс                                  408
   Нарезка округов по методике 1993 г.                   413
   Методики разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных округов в 1995—2003 гг.   419
   Федеральный избирательный округ                       430

Глава 13. Методики подсчета голосов и определения результатов выборов                       447
   Правовое регулирование порядка голосования            447
   Особенности методики пропорционального распределения депутатских мандатов по современному избирательному законодательству Российской Федерации                 450


654

Глава 14. Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы»                    463
   Становление ГАС «Выборы»                                463
   Общая характеристика порядка функционирования ГАС «Выборы» 473
   Информационные ресурсы и обеспечение безопасности информации ГАС «Выборы»                               482

Глава 15. Юридическая ответственность за нарушение избирательного законодательства                                         498
   Юридическая ответственность как разновидность социальной ответственности                            499
   Теоретические представления о сущности юридической ответственности в избирательном праве                 507

Глава 16. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве                    523
   Субъекты конституционных правонарушений               524
   Становление конституционно-правовой ответственности   525
   Смысл и содержание конституционно-правовой ответственности 530
   Применение санкций в рамках конституционно-правовой ответственности                                       535

Глава 17. Административная ответственность за нарушение избирательных прав                          546
   Административные правонарушения и административная ответственность                    547
   Составы административных правонарушений               550

Глава 18. Уголовная ответственность за нарушение избирательных прав                                       571
   Российское уголовное законодательство и проблемы нарушения избирательных прав                          571
   Составы преступлений по ст. 141, 1411, 142 и 1422 УК РФ 576

Глава 19. Тенденции развития избирательного права РФ 600
   Причины и сущность изменений российского избирательного законодательства                                      600
   Инициативные предложения Президента РФ по совершенствованию избирательного законодательства  612

Библиографический список                                 642


655

    Введение



    Изменения, которые в последние двадцать лет происходили в модели формирования представительных органов власти и выборах высших должностных лиц, в референдумном праве значительно изменили как само избирательное право, так и избирательную систему страны, привели к формированию избирательного законодательства. Для функционирования избирательной системы России задействовано более 1 млн человек, свыше 95 тыс. избирательных комиссий, используется Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы». Кроме того, постоянно обобщается электоральный опыт, анализируются по многим направлениям параметры избирательной системы.
    Вместе с тем стоит отметить, что понятие «выборы» в России несколько иное, чем в других странах. С одной стороны, оно значительно уже, поскольку связано только с формированием представительства в государственных структурах и органах местного самоуправления. Например, данное понятие на Западе связано с любым выборным процессом, начиная с коммунальных или корпоративных выборов и заканчивая формированием властных структур на репрезентативной и презентативной основе. С другой стороны, выборы в России несут более значительный идеологический смысл, воспроизводят чувство праздника, используются для пропаганды существующего политического строя, лидеров государства.
    Выборы являются важнейшим государственно-правовым институтом, ведь от их результатов во многом зависит, как будут функционировать представительные органы власти и исполнять обязанности должностные лица, избранные на основе волеизъявления граждан. Будущим юристам придется иметь дело с выборными процессами не только как избирателям, но и профессионально — как специалистам, организующим сам избирательный процесс, участвующим в совершенствовании и его законодательной основы, и правоприменительной практики. Введение курса «Избирательное право» в юридических вузах и на юридических факультетах обусловлено реально существующим спросом общества, востребованностью специалистов в данной области на рынке юридических услуг, поэтому изучение курса является необходимым элементом базовой подготовки юристов широкого профиля.
    Курс «Избирательное право» является важным средством освоения как мирового, так и отечественного опыта в области публично-правовых отношений. Изучение курса дает возможность приобрести необходимые знания в области избирательных правоотношений, усвоить общие методологические закономерности электорально-правовой культуры, позволяющие самостоятельно анализировать важнейшие проблемы избирательного права, различные формы проявления избирательных технологий в практической организации выборного процесса.

3

    Предметом изучения курса являются: общественныю отношения, связанные с формированием представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, выборами высших должностных лиц в различных системах управления; закономерности становления и развития избирательного законодательства; анализ юридической природы избирательного права, правового статуса субъектов избирательного процесса; гарантии избирательных прав граждан, механизм их обеспечения и защиты. Значительное внимание уделяется правовым аспектам сочетания публичных и частных интересов в избирательном процессе, а также государственного воздействия на электорат.
    Цели курса заключаются в следующем: рассмотрении избирательного права как подотрасли конституционного права; анализе избирательного законодательства; выработке навыков исследования правовых явлений в различных электоральных процессах; получении студентами правовых знаний, необходимых им при рассмотрении избирательной деятельности; обеспечении их методикой поиска и анализа правовых актов для правильного применения в конкретных жизненных ситуациях. В связи с этим определяются и задачи курса: изучение теоретических основ и исторических традиций избирательного права и современных избирательных систем; анализ основных институтов избирательного права и системы избирательного законодательства; исследование институциональных, процессуальных и процедурных аспектов организации и проведения выборных процессов; рассмотрение соответствующих правовых норм и практики их применения; формирование представлений о реализации основных конституционных положений в неразрывной связи со всей совокупностью политико-правовых явлений, возникающих в конкретных электоральных процессах; подготовка студентов к активному использованию правовых средства в избирательной практике.
    Важное место в изучении курса отводится формированию базовых знаний по избирательным отношениям и государственной гарантированности избирательных прав граждан, по организационно-правовым формам избирательного процесса. Исследуются правовой статус физических и юридических лиц, участвующих в избирательном процессе, правовое регулирование предвыборной агитации и финансирования проведения выборов, раскрывается методика определения результатов голосования, рассматриваются проблемы юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах.
    Материалы курса способствуют приобретению систематизированных знаний и навыков сравнительного анализа важнейших институтов избирательного права, умению анализировать и обобщать модели выборных процессов, помогают ориентироваться в современных избирательных технологиях, практике организации и проведения выборов по формированию представительных учреждений Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Для практического осмысления теоретического содержания учебника впервые в учебной литературе по данной теме к каждой главе даются ситуационные примеры — материалы избирательных комиссий и судебной практики.

        Глава 1


    Понятие избирательной системы и избирательного права

   Целью изучения данной главы является усвоение основных категорий избирательного права:
   • понятие и особенности категорий избирательного права;
   • онятие «избирательное право»;
   • понятие «избирательная система»;
   • особенности дискуссии по вопросам соотношения понятий избирательное право и избирательная система;
   • особенности конституционного закрепления принципов избирательного права.
   Изучив тему главы, обучающийся должен:
   1) знать различие в понятиях «избирательное право» и «избирательная система»;
   2) уметь идентифицировать институты избирательного права и избирательной системы;
   3) приобрести навыки в анализе основных характеристик избирательного права и избирательной системы.



    Раскрытие предмета избирательного права возможно через категориальный (понятийный) аппарат. Категории — это основные, наиболее общие фундаментальные для данной науки понятия, отражающие существенные стороны, свойства, связи и отношения рассматриваемого явления.
    В контексте исследуемой темы особый интерес представляют такие ключевые понятия, как «избирательное право» и «избирательная система». Под избирительной системой в Российской Федерации большинство исследователей понимают порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, проводимых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

5

   Так, по мнению С.А. Авакьяна, избирательная система — это существующий в данном государстве порядок выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц. Избирательная система охватывает совокупность как юридических правил (избирательное право), так и фактических сложившихся обычаев, на основе и с учетом которых проводятся выборы. Понятием избирательная система, как отмечает автор, обозначают также те или иные применяемые в различных странах модели организации и проведения выборов, например мажоритарная избирательная система, пропорциональная избирательная система и др.¹
   М.В. Баглай считает, что «понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы»¹ ².
   Некоторые исследователи предлагают дифференцировать понятие избирательной системы и по другим критериям: рассматривать его, например, в более общем и узком контексте — как совокупность конституционных принципов организации и проведения выборов и установления отношений между избираемыми (избранными) и избирателями³.
   Различные точки зрения авторов представлены в современных исследованиях, посвященных данной проблеме⁴. В советский период многие авторы считали тождественными понятия «избирательная система» и «избирательное право»⁵ или понимали под избирательной системой принципы избирательного права. Эти точки

¹ См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 2. М.: Юрист, 2005. С. 163; Большая российская юридическая энциклопедия. М.: ИПС ВК «КОДЕКС», 1998.

² Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: НОРМА, 2005. С. 158.

³ См.: Кунцевич Н.К. Конституционное право Республики Беларусь: Практ. пособие. Минск, 2001. С. 76.

⁴ См.: Выдрин ИВ. Избирательное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2004; Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Серия «Высшее образование». Ростов н/Д: Феникс, 2004; Зиновьев А.В., Поляшова ИС. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, и др.

⁵ Так, М.А. Крутоголовов считал, что «избирательная система и избирательное право суть одно и то же». См.: Крутоголовов. М.А. Государственное право зарубежных стран. М., 1962. С. 74.

6

зрения выражали существовавшую официальную позицию юридической науки советского периода. Нельзя согласиться и с более поздней точкой зрения, что избирательная система включает в себя избирательное право, или с утверждением А.В. Иванченко, А. В. Кынева, А.Е. Любарова, что избирательная система (в узком смысле) есть совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов¹.
   Некоторые исследователи в определении понятия «избирательная система» исходят из критериев или правил, принципов, способов, с помощью которых определяются результаты голосования, или порядка предоставления избирательных прав, или отношения между избираемыми (избранными) и избирателями или модели организации и проведения выборов. Другие рассматривают понятия «избирательная система» «избирательный процесс» как тождественные, говорят о широком и узком смысле понятия «избирательная система». А.В. Зиновьев и И.С. Поляшева предлагают отказаться от понятия «избирательная система» в узком смысле, предпочитая говорить о способах определения результатов голосования¹ ², что встречает возражение ряда исследователей³.
   При определении понятия «избирательная система» мы должны исходить из универсального принципа системности в том плане, как мы употребляем понятия: «политическая система», «экономическая система», «духовная система», «социальная система», «правовая система» и др. В рамках избирательной системы мы должны выделить ее структурные элементы: избирательную организацию (государственные органы власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, политические организации и общественные объединения) и избирательные отношения. При этом избирательная организация как совокупность определенных структурных элементов является более стабильной и устойчивой ее частью, основой, на базе которой организуется выборный процесс. Она дает ее функциональную характеристику, тогда как избирательные отношения — это линии связи и взаимосвязи между структурными элементами избирательной организации (субординированные и целенаправленные), которые являются более подвижной частью избирательной системы и дают ее содержательную характеристику. Безусловно, при таком подходе мы вправе выделить в избирательной системе и нормы

¹ Иванченко А.В., Кынев А.В., Любаров А.Е. Указ. соч. С. 10.

² Зиновьев А.В., Поляшова И. С. Указ. соч.

³ Иванченко А.В., Кынев А.В., Любаров А.Е. Указ. соч. С. 10.

7

права, и правовые обычаи, традиции, и определенные уровни электоральной культуры.
   Что касается понятия «избирательное право», то, как отмечают многие исследователи, оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с правом граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные должности исполнительной власти, а также с порядком осуществления этого права. Например, А.Е. Постников определяет избирательное право как совокупность правовых норм, регулирующих субъективное избирательное право российских граждан и порядок реализации этого права¹.
   Правда, и здесь имеются определенные разночтения, различные авторские позиции: от традиционного понятия избирательного права как совокупности правовых норм, регулирующих выборы в органы государственной власти, до условий, устанавливающих избирательную правосубъектность граждан. Вместе с тем в литературе акцентируется внимание и на других характеристиках, например на предоставлении гражданам права участвовать в выборах и способах формирования представительных органов власти. Встречается и распространительное понимание термина «избирательное право», рассмотрение его в широком и узком, объективном и субъективном смыслах. В целом позиции авторов сводятся к тому, что избирательное право позволяет реализовать с учетом международно-правовых стандартов право граждан принимать участие в управлении своей страной через свободные справедливые выборы¹ ².
   А.Е. Постников, например, отмечает, что «избирательное право упорядочивает процесс воспроизводства на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления»³.
   К определению места избирательного права в системе права авторы также подходят с различных точек зрения. О.Е. Кутафин, М.В. Баглай, Е.И. Колюшин, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтин, А.В. Иванченко считают избирательное право правовым институтом, частью конституционного права⁴, А.Е. Постников, С.Д. Князев, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго — подотраслью конституционного права (С.Д. Князев —

¹ См.: Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 13.

² См.: Избирательное право: Учеб. пособие для студентов вузов / Под ред. К.К. Гасанова, В.Н. Белоновского. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. С. 7—12.

³ Постников А.Е. Указ. соч. С. 13.

⁴ См., например: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М.: Изд-во МГУ, 1999. С. 143.

8

государственного¹, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго — конституционного (государственного) права¹ ²). Есть и такие авторы, которые уже ставят вопрос о самостоятельной отрасли права, например В.И. Лысенко, Н.В. Хатченкова. Однако Г.В. Атаманчук утверждает, что избирательное право как отрасль еще только формируется, хотя и имеет достаточно долгую историю³, а С.Д. Князев добавляет, «что обретение статуса самостоятельной отрасли для избирательного права все-таки дело будущего, хотя и не такого отдаленного»⁴.
    Несколько противоречивую позицию по этому вопросу занимает Ю.А. Веденеев. В более ранних работах он акцентировал внимание на том, что избирательное право является базовой юридической структурой⁵ и что оно оформляется в самостоятельную отрасль права⁶, а в 2003 г. он высказал точку зрения, что избирательное право — это отдельная отрасль публичного права, самостоятельная комплексная отрасль российского права⁷, специфическая отрасль, находящаяся в прямом и субсидиарном взаимодействии с другими отраслями права⁸. Однако в более поздней работе автор отмечает, что российское избирательное право предстает в современных условиях в качестве самостоятельной подотрасли государственного права⁹.
    Большинство исследователей рассматривают избирательное право в объективном и субъективном смысле, выделяют общую и осо


¹ Князев С.Д. Указ. соч. С. 41.

² Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Указ. соч. С. 9.

³ См.: Атаманчук Е.В. О профессиональной подготовке организаторов выборов // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 10. С. 60.

⁴ Князев С.Д. Указ. соч. С. 42.

⁵ Представительная демократия и электорально-правовая культура / Общ. ред. и введение Ю.А.Веденеева, В.В.Смирнова. М., 1997. С. 21.

⁶ Веденеев Ю.А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизмы реформирования // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1997. № 2. С. 78. Правда, справедливости ради стоит отметить, что подобную точку зрения высказывал еще в 1995 г. Н.Т. Рябов (см.: Рябов Н.Т Перенос срока выборов будет нарушением Конституции. К вопросу об избирательной реформе в Российской Федерации // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. 1(27). С. 9).

⁷ Веденеев Ю.А., Навальный С.В. Избирательное право: роль и место в системе права России // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 2 (140). С. 63, 64-69.

⁸ Там же. С. 69.

⁹ Веденеев Ю.А., Раудии В.И. Источники избирательного права Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 6 (144). С. 172.

9

бенную часть в избирательном праве¹ обращают внимание на юридическую природу избирательного права, подчеркивая двойственный ее характер: естественно-правовой и позитивный¹ ².


Термины

Категории избирательного права
Избирательное право
Избирательная система

Конституционное закрепление принципов избирательного права и основ избирательной системы

Контрольные вопросы
    1. Дайте характеристику понятия «категория избирательного права.
    2. Назовите ряд категорий избирательного права.
    3. Каковы различия между понятиями «электоральное право» и «избирательное право»?
    4. Какие исследователи отождествляют понятия «избирательное право» и «избирательная система»?
    5. Какие исследователи считают различными понятия «избирательное право» и «избирательная система?
    6. В чем состоит различие между объективным и субъективным избирательным правом?
    7. Дайте понятие «избирательная система» и назовите ее структурные элементы.
    8. Допустимо ли употреблять понятия избирательной системы в широком и узком смысле?
    9. Совпадают ли понятия «избирательного право» и «избирательное законодательство»?
   10. Существует ли преемственность между принципами избирательного права, закрепленными в советских конституциях и в действующей на сегодня Конституции Российской Федерации?


План семинарского занятия
    1. Понятие «избирательное право».
    2. Понятие «избирательная система».
    3. Избирательное право как подотрасль конституционного права.
    4. Особенности конституционного закрепления принципов избирательного права.

¹ См.: Кокотов А.Н. Констиуционное право в Российском праве: Понятие, назначение и структура. // Правоведение. 1998. № 1. С. 21—22; Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Указ. соч. 101—102; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. д-р юрид. наук А.В. Иванченко. С. 45.

² См.: Белоновский В.Н. О юридической природе избирательного права // Юриспруденция. 2005. № 7.

10