Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран

                Т.А. Прудникова, С.А. Егоров, С.А. Акимова






Правовые и организационные особенности
миграционной политики в ряде зарубежных стран

Под редакцией заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора А.С. Прудникова

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция»; по научным специальностям
12.00.14 «Административное право; административный процесс», 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право»

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция»; по научным специальностям
12.00.14 «Административное право; административный процесс», 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право»






юнити UNITY
Закон и право • Москва • 2017

УДК 325.1:34(100)
ББК 67.910.2(0)+66.4(0),32
    П68
Рецензенты: заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор А.М. Кононов заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор Ю.В. Герасименко


Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники


      Прудникова, Татьяна Анатольевна.
П68 Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран: учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Т.А. Прудникова, С.А. Егоров, С.А. Акимова; под ред. А.С. Прудникова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 135 с.
      I. Егоров, Сергей Алексеевич.
      II. Акимова, Светлана Анатольевна.
         ISBN 978-5-238-02366-3
         Агентство CIP РГБ

         В пособии на примере ряда зарубежных стран (США, Канады, Франции, Германии и др.) рассмотрены нормативно-правовые отношения в сфере миграции, понятие и сущность миграционной политики. Дан сравнительно-правовой анализ законодательства в сфере миграции. Отдельная глава посвящена вопросу административно-правового регулирования миграционной политики и деятельности миграционных служб за рубежом.
         Для студентов и преподавателей юридических вузов, а также специалистов в области социальной и миграционной политики.

ББК 67.910.2(0)+66.4(0),32

ISBN 978-5-238-02366-3
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2013
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2013

Предисловие



   Миграция в условиях глобализации современного мира способствует обогащению стран за счет использования дополнительных трудовых ресурсов, стимулирующих социально-экономическое развитие. В связи с этим регулирование основных миграций (внешней и внутренней) в любом государстве относится к одной из приоритетных задач, отражаемых в концептуальных основах государственной миграционной политики.
   В последние годы миграционные процессы претерпели глубокие качественные изменения, прежде всего в мотивации миграционного поведения. Неизбежен вопрос: приток иммигрантов — это благо или бремя? С одной стороны, их обустройство требует много затрат, и с этой проблемой сталкиваются многие страны, принимающие мигрантов. С другой стороны, большая часть мигрантов способствует повышению экономической активности населения и созданию новых рабочих мест. Подвижность людских ресурсов обусловливает динамичность и эффективность экономик отдельных стран. Однако возможны и негативные явления: рост незаконной миграции, торговля людьми, экономическая и социальная нестабильность, ксенофобия и мигрантофобия. Все это требует гибких, внятных и комплексных мер в сфере управления миграцией, направленных на реализацию максимальных выгод, защиту мигрантов, учет их нужд и потребностей.
   По мере накопления и усложнения миграционных задач в деятельность миграционных служб включаются новые направления: борьба с нелегальной миграцией, реадмиссия, иммиграционный контроль, использование иностранной рабочей силы, решение проблем вынужденных переселенцев и беженцев и др. Для их решения необходимо учитывать обширность территории того или иного государства, его этнокультурную разнородность, экономическую и социальную дифференцированность, особенно в условиях трансформации общества. Таким образом, для эффективного управления миграционными процессами нужна четкая, ясная цель, позволяющая выработать единую миграционную стратегию и различные тактики, иначе говоря, конкретные программы, соответствующие специфическим особенностям регионов.
   В сложившейся международной системе регулирования миграционных процессов главные усилия субъектов международного права направлены на упорядочение национальных, многосторонних и региональных правовых отношений. Мировым сообществом накоплен достаточный опыт международно-правового регулирования

3

миграции, защиты прав и законных интересов лиц, осуществляющих профессиональную деятельность за пределами своих государств, обеспечения национальной безопасности.
   Сегодня все государства уделяют большое внимание совершенствованию миграционной политики, однако объективная реальность требует объединения усилий отдельных ведомств по управлению миграционными процессами, более эффективного регулирования миграционных отношений, активизации борьбы с негативными явлениями и последствиями стихийных и незаконных миграций и т.п. Необходимы поиск новых действенных инструментов и механизмов, согласование подходов, позволяющих упорядочить миграционные процессы, направить их в русло социально-экономического созидания, а также определить особенности нормативноправового и организационного закрепления статуса миграционных служб в различных зарубежных странах.
   Необходимость учета приемлемого международного опыта в сфере миграции для российского миграционного законодательства очевидна. Несомненна также потребность в научном осмыслении регламентации отношений, возникающих между мигрантами и постоянным населением, органами государственной власти и органами местного самоуправления зарубежных стран, последствий воздействия неурегулированной миграции на личность и социум, для выработки предложений по развитию международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции.
   При подготовке учебного пособия использовались работы Л.Ф. Абзаловой, И.Н. Барцица, Н.Н. Зинченко, В.Я. Кикотя, В.А. Коробеева, Е.А. Никифоровой, А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина и др.

4

Глава





                Нормативно-правовые отношения в сфере миграции





   В результате изучения данной главы обучающиеся должны знать:
   •  основные понятия — «миграция населения», «внешняя миграция», «внутренняя миграция», «экологическая миграция», «миграционная политика», «иммигрант» и др.;
   •  цели миграционной политики;
   •  значение миграционной политики как части социально-экономической, внутренней, внешней и демографической политики;
   •  особенности становления миграционной политики в зарубежных странах;
   •  группы государств, различающихся по способам и путям развития миграционной политики;
   уметь:
   •  ставить цели, формулировать задачи, связанные с изучением миграционной политики в зарубежных странах;
   •  отличать и анализировать особенности организации и формирования миграционной политики;
   •  выявлять проблемы различного характера в сфере регулирования миграционной политики;
   •  детерминировать историко-правовые особенности миграционной политики в зарубежных странах;
   •  анализировать и оценивать уровень развития миграционного законодательства в зарубежных странах;
   владеть:
   •  юридической терминологией в сфере миграции и миграционной политики;
   •  признаками миграционных отношений;
   •  особенностями субъектного состава миграционно-правовых отношений;
   •  методами сравнительно-правового анализа миграционных отношений в зарубежных странах.


5

1.1. Понятие и сущность миграции и миграционной политики

   Миграция населения — перемещение, связанное с переменой места жительства, — одна из важнейших проблем, рассматриваемая не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической жизни. С ней связаны процессы заселения и хозяйственного освоения земли, развитие производительных сил, образование и смешение рас, языков и народов. Характер и структуру, последствия, которые вызывает миграция населения, исследуют различные науки — демография, экономика, география, социология, статистика, этнография и др.
   Прикладное значение имеют исследования миграции населения для целей общеэкономического и регионального планирования, использования трудовых ресурсов.
   В научной литературе существуют различные точки зрения и порядок определения сущности миграционных процессов. Их анализ позволяет выделить следующие черты миграции: длительность по времени перемещения; территориальный (пространственный) характер; целенаправленность перемещения; объективность; подконтрольность государству; структурная сложность миграционного процесса; многообразие по формам и последствиям; общественная значимость; правовой характер (урегулированность нормами права).
   Таким образом, это объективное, обусловленное экономическими, политическими, социальными, демографическими и иными причинами, урегулированное нормами права динамическое общественное отношение, которое представляет собой последовательную совокупность действий органов власти, общественных организаций и физических лиц, направленных на перемещение (переселение) физических лиц в пространстве, носящее временный или долгосрочный характер, связанное с пересечением государственных или административных границ, последствием чего является смена места жительства или пребывания.
   По способу реализации миграция подразделяется на организованную, осуществляемую при участии государственных или общественных органов, и неорганизованную (индивидуальную), осуществляемую силами и средствами самих мигрантов без помощи каких-либо учреждений и органов¹.

¹ Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики России. Владивосток, 2007. С. 15.

6

   В зависимости от долговременности перемещений населения выделяют безвозвратную (смена постоянного места жительства) и возвратную (временную) миграцию (перемещение на ограниченный срок или определенный временной промежуток). Ряд исследователей безвозвратную миграцию называют полной, полноценной, т.е. совершающейся насовсем; к возвратной (временной) относят сезонную, маятниковую и эпизодическую миграции. Эпизодические миграции — деловые, рекреационные и иные поездки, совершающиеся нерегулярно, необязательно по одним и тем же направлениям, но имеющие определенную целевую направленность. Сезонные миграции — это перемещения главным образом трудоспособного населения к местам временной работы и жительства с сохранением возможности возвратиться в место постоянного жительства. Иногда к сезонной миграции относят поездки на учебу, лечение и отдых. Под маятниковой миграцией понимают ежедневные (еженедельные) поездки населения от места жительства до работы, учебы (и обратно), которые находятся достаточно близко, чтобы совершать каждодневные (или почти каждодневные) перемещения.
   В зависимости от причин миграции ее классифицируют на добровольную (добровольное перемещение людей из одного государства в другое) и вынужденную (с целью поиска убежища); в зависимости от целей — на экономическую (улучшение благосостояния, решение экономических проблем и т.д.), социальную (изменение социального статуса, решение социальных проблем), политическую (поиск политического убежища), общественную (вооруженные, социальные конфликты, теракты и др.), культурную, творческую (профессиональную).
   В зависимости от пересечения государственной или административно-территориальной границы выделяют внутреннюю и внешнюю (международную) миграцию. Внутренняя миграция — перемещение людей в пределах какого-либо государства с целью постоянного или временного изменения места жительства (обмен населением между селом и городом, переселение в пределах крупных административно-территориальных единиц).
   Под внешней миграцией понимается выезд или въезд в государство на более или менее длительный срок по личным мотивам. При этом внешнюю миграцию обычно подразделяют на иммиграцию и эмиграцию. Выезжающих из страны навсегда либо на длительные сроки (по разным причинам) принято называть эмигрантами. Ими могут стать как граждане данного государства, так и проживающие

7

в нем неграждане. Въезжающих в государство на длительные сроки или навсегда (с целью поиска убежища, поселения в стране, занятия трудовой деятельностью, заключения брака, воссоединения с семьей и т.д.) называют иммигрантами. Иммигрантами могут быть как граждане данного государства, проживавшие за границей, так и иностранцы.
   Внешнюю (международную) миграцию подразделяют на постоянную (окончательное переселение в принимающую страну), сезонную (кратковременный выезд для работы в тех отраслях хозяйства принимающей страны, которые испытывают сильные колебания в занятости по сезонам), трудовую (рабочую) и политическую миграции. Внешняя трудовая миграция — перемещение людей за границу с целью осуществления оплачиваемой трудовой деятельности. К внешней политической миграции обычно относят потоки беженцев из стран, где они подвергаются политическим преследованиям, угрожающим жизни.
   Помимо незаконной выделяют еще криминальную миграцию (термин был введен в науку в 1996 г.).
   Исходя из субъектов, можно выделить индивидуальную, семейную, селективную, этническую миграции. В случае индивидуальной миграции территориальное перемещение осуществляется физическим лицом единолично вне зависимости от его семейного и иного положения. При семейной миграции перемещения осуществляются несколькими лицами, имеющими близкие родственные связи. Селективная миграция — перемещение представителей того или иного социального класса (слоя), территориальных и этнических групп, национальных меньшинств и др. Этническая миграция — перемещение лиц, принадлежащих к одной нации. Ее можно рассматривать как разновидность селективной.
   В научной литературе в последнее время стал выделяться и такой вид миграции, как экологическая: природные и антропогенные катастрофы, ухудшение состояния окружающей среды привели к появлению сотен тысяч экологических мигрантов.
   Сегодня миграционная политика государств одновременно является частью социально-экономической, внутренней, внешней и демографической политики. Для того чтобы правильно выстраивать миграционную политику, нужно всесторонне исследовать основные факторы и причины миграции.
   Существует большое количество факторов, влияющих на миграционные процессы, и, безусловно, их необходимо рассматривать во

8

взаимодействии и взаимосвязи. Кроме того, объективные обстоятельства жизни могут выдвигать те или иные факторы в качестве первостепенных.
   Являясь важной составляющей демографического процесса, миграционные процессы могут воздействовать на демографическую ситуацию. В одних случаях они способствуют снижению «демографического давления», в других — позволяют компенсировать естественные потери населения. Миграция населения способна привести к существенным изменениям в половозрастной структуре населения отдельных регионов страны. И в этой части миграционная политика выступает как важный компонент демографической политики¹.
   Миграция — мощный рычаг к перераспределению населения не только по территории страны, но и между государствами. Численность населения отдельных регионов, его национальный и конфессиональный состав во все времена служили средством либо объектом экспансии. Учитывая это, а также наличие партнерских и союзнических отношений между государствами, миграцию можно рассматривать как составную часть внешней и международной политики (геополитики).
   Одной из важнейших групп факторов, воздействующих на миграционные процессы, является сложившийся жизненный стереотип (стандарт), зависящий в первую очередь от этнических особенностей, обычаев и традиций населения. Миграция населения находится в тесной связи с этническими процессами, а соответственно и с национальной политикой. Часто совокупность факторов, составляющих жизненный стандарт, называют или приравнивают к этническим факторам миграции.
   Наиболее тесная взаимозависимость существует между миграционными и экономическими процессами, а следовательно, между миграционной и экономической политикой. Социально-экономические миграционные процессы во многом обусловливают движение капиталов. Экономическая политика определяет необходимую региону численность населения и количество трудовых ресурсов, а также меры экономического стимулирования миграционного притока (оттока) населения в нужных масштабах и направлениях.
   Рациональное распределение иммиграционных потоков способствует эффективному функционированию экономики, сглаживает региональные противоречия, устраняет внутреннюю со

¹ Коробеев В.А. Указ. раб. С. 20.

9

циально-экономическую напряженность. Любое цивилизованное государство заинтересовано в том, чтобы не происходило чрезмерной концентрации населения и экономики в одних регионах и запустения в других. Как правило, размещение населения или его перераспределение осуществляется в форме внутренних переселений.
    Воздействовать на миграционные процессы необходимо, используя весь комплекс социальных, политических, административных, правовых, экономических и других механизмов управления. В большинстве государств данная функция отнесена к компетенции центральных органов исполнительной власти. Однако ее реализация связана и с региональной политикой.
    Исходя из вышеизложенного, миграционную политику можно определить как основанную на принципах конституционного строя систему объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами.
    Миграционная политика тесно связана с проблемами беженцев, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих политическое и временное убежище, трудовых и иных переселенцев, а соответственно, с правовым статусом граждан и иностранных граждан, его конституционно-правовой основой и особенностями для отдельных категорий физических лиц. Первоочередной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища.
    Общие подходы и принципы миграции применительно к условиям государства, сложившиеся в этой сфере, установлены конституционно-правовыми нормами, которые определяют: основы правового статуса граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев и др.; право на убежище и круг лиц, имеющих это право; перечень органов, принимающих решения в сфере миграции; порядок учета и контроля; грани воз

10