Административный надзор в России: теоретические основы построения

А.В. Мартынов






                Административный надзор
                в России




теоретические основы построения

Под научной редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора Ю.Н. Старилова

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии.
Научная специальность
12.00.14 «Административное право; финансовое право»











ю н и т и UNITY

Закон и право • Москва • 2017

УДК [351.71/.9+342.9](470+571)
ББК 67.401.061.4(2Рос)
     М29









Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники





     Мартынов, Алексей Владимирович.
М29 Административный надзор в России: теоретические основы построения: монография / А.В. Мартынов; под ред. Ю.Н. Старилова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 183 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).



      ISBN 978-5-238-01783-9
      Агентство CIP РГБ



         Административный надзор представлен как особая форма осуществления публичного управления. Рассмотрена система органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. Дана административно-правовая характеристика административнонадзорной деятельности.
         Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов.


ББК 67.401.061.4(2Рос)


ISBN 978-5-238-01783-9


© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.)
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

            Введение



   В настоящее время принципиальное значение имеет определение научной концепции административного надзора. Последние научные исследования в данной области, проводимые не только учеными в области административного права, но и теоретиками права, конституционного права, уголовно-процессуального права, прокурорского надзора и уголовно-исполнительного права, показывают отсутствие четко выраженных научных представлений этого сложного административно-правового явления.
   Научные изыскания в области административного права также не предлагают какие-либо новые единообразные подходы к пониманию административного надзора. Напротив, имеются попытки придания административному надзору профильного, а порой и просто монотипного характера. К примеру, такие ученые, как К.С. Бельский, И.Ш. Килясханов, придают ему форму полицейского надзора как метода полицейской деятельности; другие (С.А. Сергеев, С.М. Зырянов) считают его формой правоохранительной деятельности; третьи (Д.В. Осинцев, С.А. Шатов) — избирают административный надзор как способ или метод осуществления определенного вида государственно-управленческой деятельности.
   В классических учебниках по административному праву остаются неизменными характеристики административного надзора, выработанные в середине 60-х годов прошлого столетия (Ф.С. Разаренов, М.С. Студеникина, Ц.А. Ямпольская, Е. Ста-росьцяк и др.). Это не может свидетельствовать о неправильности или необоснованности, проведенных ранее научных исследований, однако они не отражают тех преобразований, которые произошли в государственном (публичном) управлении современного российского государства. Зачастую о так называемом «застое» в данном вопросе говорят такие известные ученые, как Ю.Н. Старилов и Д.Н. Бахрах. С ними трудно не согласиться, но следует отметить, что проблема интерпретации административного надзора требует незамедлительного разрешения.
   Это связано с тем, что в России на протяжении длительного времени проводится административная реформа, итогом кото

3

рой должно стать совершенствование государственного (публичного) управления и придание ему демократических и правовых основ. С этой целью происходит оптимизация функций органов государственной власти, часть из которых, по признанию авторов реформы, должны быть признаны избыточными, а часть оптимизированы. Остается только не понятным, как можно оптимизировать функции по контролю и надзору, если до настоящего времени в действующем законодательстве российского государства они не только не сформулированы, но и не разграничены. При этом следует учитывать, что большое количество государственных органов уже наделены, а главное, выполняют данные функции (федеральные службы, инспекции, комитеты и другие ведомства).
   В этом, на наш взгляд, и заключается основная проблема: отсутствие единой научной концепции в современных условиях негативно влияет на развитие законодательства РФ и деятельность государственных органов исполнительной власти. Необходимо направить усилия ученых в области административного права для выработки единой научной концепции понимания административного надзора, чтобы в последующем данная научная концепция могла быть положена в основу федерального закона об административном надзоре.
   По нашему мнению, в основу современной концепции административного надзора должно быть положено четко выраженное понимание этого административно-правового явления. Для этого необходимо выработать дефиницию административного надзора, его признаки, критерии классификации, формы реализации, индикаторы эффективности административно-надзорной деятельности. Институционально административный надзор должен включать материальные административно-правовые нормы, регламентирующие статус административно-надзорных органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор (материальные источники) и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие порядок совершения административно-надзорных действий (мероприятий) и оформление результатов административно-надзорной деятельности (процессуальные источники). Материальные и процессуальные административно-правовые нормы должны быть основаны на специальных принципах административного надзора, которые должны обусловливать всю структуру института.

4

   В итоге правореализационная деятельность государственных органов и должностных лиц административного надзора должна приобрести органически выраженные черты самостоятельной функции государственного (публичного) управления.
   В настоящей монографии проводится исследование административного надзора в новых научных аспектах, вырабатывается оригинальная научная концепция этого сложного административно-правового явления. На основе комплексных научных изысканий делается попытка сформировать четкую правовую конструкцию административного надзора, которая может широко использоваться в административно-правовой науке и правоприменительной практике.

        Глава



            Феноменология административного надзора


1.1.     Административный надзор — особая форма осуществления публичного управления. К вопросу о современных аспектах научных дискуссий
   Интерес к административному надзору на протяжении многих лет остается достаточно высоким. В современной административно-правовой науке предпринимаются значительные попытки придать этому сложному административно-правовому явлению четко выраженный характер, определить его понятие, сущность и элементы. Между тем научные исследования административного надзора носят крайне разрозненный и малопродуктивный характер. До настоящего времени российская административно-правовая наука не предложила единых подходов к пониманию административного надзора, которые бы сочетались законодательными положениями, устанавливающими статус административно-надзорных органов и порядок осуществления административно-надзорной деятельности. Тем самым существующие научные положения в значительной мере повторяют, а порой и дублируют теоретические разработки советского административного права относительно понимания административного надзора, которые явным образом не согласуются с современным развитием административного надзора в России.
   Стоит сказать о наиболее распространенном понимании административного надзора. Так, концептуальное понятие административного надзора нам пришло из советского администра

6

тивного права, где он понимался в качестве важнейшего способа обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении¹. К субъектам административного надзора относились чаще всего органы милиции и специализированные инспекции. При этом органы милиции осуществляли два вида административного надзора: за исполнением законов, нормативных актов, общеобязательных правил должностными лицами государственных органов и гражданами в целях обеспечения образцового общественного порядка, предупреждения, пресечения нарушений этих правил и принятия к нарушителям предусмотренных мер воздействия и за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за иной, строго определенной законом категорией граждан².
   Что же касается специализированных инспекций, то они являлись специально созданными контрольными органами, призванными вести борьбу с нарушениями законов, за всемерное укрепление и строжайшее соблюдение государственной дисциплины. При этом административный надзор являлся лишь частью их деятельности³, так как она имела смешанный — контрольнонадзорный характер⁴. Таким образом, административный надзор понимался как разновидность надведомственного контроля, представляющая форму активного наблюдения, сопровождающаяся применением в необходимых случаях мер административно-властного характера⁵ и, подобно прокурорскому, не связанная с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта

¹ См., например: Советское административное право (Общая и Особенные части). М., 1973. С. 275—278; Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении / Вопросы советского административного права на современном этапе. М., 1963. С. 69—78; Советское административное право: Учебник. М., 1985. С. 271—273; Административное право. Общая и Особенная части. Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М.: МВШМ МВД СССР, 1986. С. 266—268; и др.

² Советское административное право (Общая и Особенная части). М.: Юрлит, 1973. С. 275—278; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» / Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. Ст. 597.

³ Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 11, 13.

⁴ Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 255.

⁵ Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 19—20.

7

или органа управления, а в случаях такого вмешательства надзор уступает место контролю¹.
   Еще одной концепцией административного надзора советского периода времени можно назвать его трактовку как специфической правовой формой управленческой деятельности органов Советского государства. В процессуально-юридическом аспекте надзор за деятельностью государственных органов и должностных лиц является одним из основных требований поддержания режима социалистической законности. Причем это требование предполагает осуществление глубоко продуманного, квалифицированного наблюдения за тем, чтобы реальная, фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала тому, что зафиксировано в законе, в максимальной степени обеспечивала охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан².
   Следует заметить, что во всех концепциях административного надзора, сформировавшихся в советском административном праве, отсутствовали четко выраженные критерии разграничения контроля и административного надзора. Фактически административный надзор отождествлялся с контролем, являлся его специфической формой или разновидностью деятельности. Такая теоретическая двусмысленность и неопределенность не могла быть воспринята правотворчеством и правоприменением, что стало на долгие годы тенденцией смешения контроля и надзора в советском и российском законодательстве.
   Вызывает глубочайшее сожаление и тот факт, что и современное российское административное право не разрешило сложившихся противоречий. По сути дела, административный надзор стал рассматриваться как многофункциональное правовое явление, свойственное многим контрольным процессам, осуществляемым различными органами государственной власти. Показательным примером в данном случае является рассмотрение административного надзора профессором В.П. Беляевым, который пытается определить его характерные признаки на основании сравнения с прокурорским надзором. При этом одним из

¹ См.: Кармолицкий А.А. Правовое регулирование полномочий государственных инспекций / Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. С. 12; Шорина Е.В. Указ. соч. С. 255.

² Горшенев В.М., Шахов ИБ. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 29-30.

8

выводов его работы становится предложение о том, что административный надзор по мере научного освоения и формирования обобщенных представлений также может стать компонентом учения о надзорной форме деятельности¹. Иными словами, ученый-теоретик ставит под сомнение существование административного надзора как самостоятельной формы государственноуправленческой деятельности. В большей степени с ним солидарны и другие ученые, которые не относятся к администрати-вистам, но их научные исследования связаны с рассмотрением надзорной и контрольной деятельности. Так, по мнению В.И. Рохлина, органами надзора являются органы прокурорского надзора, а все остальные, именуемые «надзором», более правильно называть органами контроля или, может быть, органами государственного контроля². Более того, М.С. Шалумов считает, что сохраняющийся в наименовании многих контролирующих органов термин «надзор» (санитарный, архитектурный и др.) противоречит назначению этих органов и вносит лишь путаницу в уяснение государственных функций надзорных и контрольных органов³.
   Достаточно дискуссионными являются современные подходы к трактовке административного надзора и некоторых ученых в области административного права. Они указывают на то, что административный надзор является формой государственного призрения за законностью и имеет правоохранительную, а не управленческую природу⁴; назрела необходимость признания правоохранительной природы административного надзора и отнесения всех должностей государственных инспекторов (в том числе главных и старших, а также государственных санитарных врачей) к должностям государственной правоохранительной службы⁵. Такие предложения не являются вполне аргументиро

¹ См.: Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Науч. ред. А.В. Малько. М., 2005. С. 126—142.

² Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 189.

³ См.: Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 85.

⁴ См.: Сергеев С.А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: Монография / Под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2007. С. 23.

⁵ См.: Зырянов С.М. Развитие административно-надзорных отношений / Административно-правовые отношений («Лазаревские чтения»). Государство и право. 2009. № 2. С. 18.

9

ванными и могут служить лишь для выделения подвида административного надзора: милицейского, правоохранительного, полицейского и т.д. К примеру, о возможности выделения полицейского надзора говорят такие ученые, как К.С. Бельский¹, П.И. Кононов, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханов², при этом не отрицая возможность существования административного надзора.
   С другой стороны, остаются не совсем определенными границы осуществления административно-надзорной деятельности. Так, существует дискуссия о том, включаются ли лицензирование, регистрационная деятельность и привлечение к административной ответственности в содержание административного надзора. По мнению ряда ученых, контрольно-надзорная деятельность не может выполнять функции реализации ответственности. Процесс применения любого наказания выходит за рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной ответственности, что отражает «не совпадение двух форм деятельности, а их осуществление одним субъектом»³. Некоторые из них также отмечают, что контрольно-надзорное законодательство не должно вторгаться в область регистрационных и лицензионных отношений, по крайней мере, в целях регулирования порядка лицензирования и регистрации⁴.
   Однако по данному вопросу существуют и другие точки зрения. К примеру, Р.А. Журавлевым указывается, что государственная регистрация (включающая в том числе и лицензирование) является способом административного надзора за законностью регистрируемых действий и фактов, так как рассматриваемая процедура в сфере предпринимательских отношений преграждает путь в хозяйственный оборот сомнительным в правовом и экономическом отношении предпринимателям⁵. Е.И. Спектор также отмечает, что целью разрешительного меха

¹ См.: Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 599-603.

² См.: Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2008. С. 511-514.

³ См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 32—33; Еропкин М.И Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 92—92; Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти: Монография. М., 2004. С. 31; Сергеев С.А. Указ. соч. С. 35.

⁴ Сергеев С.А. Указ. соч. С. 17.

⁵ Журавлев Р.В. Административное разрешение в предпринимательской деятельности: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М, 2008. С. 7, 15.

10