Государственная служба Российской Федерации

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.Н. ОВСЯННИКОВ

Москва 
ИНФРА-М 

2024

УЧЕБНИК

УДК 351+342(075.8)
ББК 67.400я73
 
О34

Овсянников Ю.Н.

О34  
Государственная служба Российской Федерации : учебник / 

Ю.Н. Овсянников. — Москва : ИНФРА-М, 2024. — 284 с. — (Высшее 
образование). — DOI 10.12737/2125013.

ISBN 978-5-16-019502-5 (print)
ISBN 978-5-16-112125-2 (online)
Учебник подготовлен в соответствии с федеральными государствен-

ными образовательными стандартами высшего образования последнего 
поколения по направлению подготовки «Юриспруденция», раскрывает 
содержание государственно-правовых институтов: понятие, систему 
и принципы государственной службы; основы правового положения 
(статуса) государственного служащего; правила поступления на государственную 
службу и изменения государственно-служебных отношений. 
Характеризует условия государственной службы, порядок формирования 
кадрового состава государственной службы, прекращения государственно-
служебных отношений, а также правила служебной дисциплины и противодействия 
коррупции в деятельности государственных служащих.

Учебный материал соответствует изменениям действующего законода-

тельства и практике его реализации. В учебник включены тестовые задания 
и рекомендованная литература.

Предназначен для студентов, обучающихся по направлениям подготов-

ки «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление», 
аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также 
депутатов представительных органов, государственных и муниципальных 
служащих.

УДК 351+342(075.8)

ББК 67.400я73

Р е ц е н з е н т ы:

В.И. Кайнов, доктор юридических наук, профессор, профессор ка-

федры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургской 
академии Следственного комитета Российской Федерации;

А.К. Соловьёва, кандидат юридических наук, доцент, заведующий 

кафедрой конституционного и административного права Северо-Западного 
института управления Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте РФ

ISBN 978-5-16-019502-5 (print)
ISBN 978-5-16-112125-2 (online)
© Овсянников Ю.Н., 2024

Принятые сокращения

Нормативные правовые акты

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации 

(принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изменениями, 
одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 
2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. 
URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102027595.

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: 

часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Собрание законодательства 
РФ. 1994. № 32. Ст. 3301); часть вторая от 26 января 1996 г. 
№ 14-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410).

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской 

Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Собрание законодательства 
РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Рос-

сийской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собрание законодательства 
РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об администра-

тивных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание 
законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 

2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). 
Ст. 3.

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 

1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. 
Ст. 2954.

Закон о госслужбе — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. 

№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // 
Официальный интернет-портал правовой информации. 
URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody&nd=102088054.

Прочие сокращения

РГ — Российская газета
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

Предисловие

Необходимость изучения данного курса обусловлена огромной 

значимостью государственной службы для всего общества, так как 
государственная служба — это профессио нальная административная 
деятельность по обеспечению реализации функций российского 
государства, его суверенитета, сохранения территориальной 
целостности Российской Федерации. Государственная служба — 
это публично-правовой институт, который призван повседневно 
и непосредственно защищать права и свободы человека и гражданина. 
Являясь публично-правовым образованием, регулирующим государственно-
служебные отношения, институт государственной службы 
преимущественно представлен нормами публичного права (конституционного, 
административного, уголовного), главный принцип которого 
звучит следующим образом: «Все, что не разрешено законом — 
запрещено, а все, что разрешено законом, обязательно для исполнения 
государственными служащими». Но вместе с тем Закон о госслужбе 
определяет, что федеральные законы, иные нормативные правовые 
акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, 
содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, 
связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной 
данным Федеральным законом. Иными словами, определенный комплекс 
государственно-служебных отношений может регулироваться 
на основе частноправового принципа диспозитивности «все, что не запрещено 
законом, разрешено».

Таким образом, мы можем говорить о государственной службе как 

о комплексном правовом институте, состоящем из норм публичного 
и частного права.

Изучение дисциплины «Государственная служба Российской Фе-

дерации» способствует совершенствованию у обучающихся навыков 
и приемов самостоятельной работы с научным и законодательным 
материалом, формированию у них модели современной правовой 
культуры и профессио нального мышления. Задачами учебной работы 
по изучению и преподаванию рассматриваемой дисциплины являются: 
углубленное изучение теории конституционного права; ознакомление 
с новейшими достижениями в науке административного 
и административно-процессуального права; выявление пробелов 
и коллизий современного публичного и частноправового законодательства; 
рассмотрение возможных вариантов и путей решения 
выявленных проблем по применению публично-правовых и частно-

правовых норм в практической деятельности граждан, организаций 
и государственных органов; выработка у студентов умения правильно 
избрать закон, подлежащий применению при регулировании соответствующих 
государственно-служебных отношений, принимать 
правовые решения и совершать иные юридические действия в точном 
соответствии с действующим законодательством, разрабатывать документы 
правового характера.

Курс дисциплины «Государственная служба Российской Феде-

рации» занимает важное место в процессе воспитания правового 
сознания и правовой культуры студентов, в подготовке бакалавров 
юриспруденции, дает возможность приблизить теорию к практике 
и приобрести практические навыки выполнения юридической работы. 
Дисциплина обладает высокой степенью логической и содержательной 
взаимосвязи с другими частями основной образовательной 
программы (ООП); в частности, она использует достижения таких 
дисциплин, как «Теория государства и права», «Конституционное 
право», «Административное право», «Правовые основы противодействия 
коррупции» и др., и взаимодействует с ними.

Изучение курса следует начать с юридической характеристики 

источников, на основе которых осуществляется правовое регулирование 
государственной службы. Сюда относятся нормы: Конституции 
РФ (ст. 2, 4, 5 (п. 3), 10, 13, 15 (п. 2, 4), 18, 30, 32 (п. 4), 33, 46, 
71 (п. «т»), 72 (п. «н»), 73, 76 (п. 2)); ТК РФ; федеральных законов 
от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы 
Российской Федерации»1, от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной 
гражданской службе Российской Федерации»; Указ Президента 
РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих 
принципов служебного поведения государственных служащих»2; 
законы субъектов Федерации (например, закон Ленинградской области 
от 25 февраля 2005 г. № 11-оз «О правовом регулировании государственной 
гражданской службы Ленинградской области»3, закон 
г. Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. № 399-39 «О государственной 
гражданской службе Санкт-Петербурга»4 и др.); акты федеральных 
органов исполнительной власти РФ, акты органов исполнительной 
власти субъектов РФ.

1 
СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

2 
СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

3 
Официальный портал «Кодекс». URL: https://docs.cntd.ru/document/ 
8407697 (дата обращения: 02.06.2023).

4 
СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/7948422/ (дата обращения: 
02.06.2023).

В процессе изучения источников о государственной службе особое 

внимание следует обратить на Федеральный закон «О системе государственной 
службы Российской Федерации» и Закон о госслужбе. 
После этого важно определиться в вопросе о соотношении ТК РФ 
и Закона о госслужбе, поскольку основные проблемы правового регулирования, 
особенно на регио нальном уровне, нередко обусловлены 
непониманием этого соотношения. Не менее важна ясность представлений 
по вопросу разграничения полномочий между Российской Федерацией 
и ее субъектами в правовом регулировании государственной 
гражданской службы субъекта Федерации (п. 4 ст. 2 Федерального закона «
О системе государственной службы Российской Федерации»).

Особое внимание следует уделить уяснению правового содер-

жания понятия «государственная должность», а также юридических 
критериев разграничения государственных должностей по категориям. 
При этом следует учесть, что деятельность лиц, замещающих 
государственные должности Российской Федерации и государственные 
должности субъектов Федерации, федеральными законами «
О системе государственной службы Российской Федерации» 
и Законом о госслужбе не регулируется.

Далее следует отработать понятия «государственная служба» 

и «государственный служащий», обратив внимание на правовые компоненты, 
содержащиеся в них.

Важное значение в процессе подготовки имеет четкое уяснение 

принципов построения и функционирования системы государственной 
службы. Каждый из закрепленных в законодательстве о государственной 
службе принципов необычайно важен для процесса 
правового регулирования государственной службы и должен быть 
подкреплен соответствующим механизмом реализации. Особое значение 
в современных условиях имеет принцип федерализма, обеспечивающий 
единство системы государственной службы и соблюдение 
конституционного разграничения предметов ведения и полномочий 
между федеральными органами государственной власти и органами 
государственной власти субъектов Федерации.

Основным ядром курса является административно-правовой 

статус государственного служащего. В него включаются права, обязанности, 
гарантии, ограничения, обязательства, правила служебного 
поведения, ответственность и поощрения государственного 
служащего, порядок разрешения конфликта интересов и служебных 
споров. Все указанные элементы правового статуса устанавливаются 
достаточно большим перечнем нормативных актов, среди которых 
первостепенное значение для надлежащего изучения данной темы 
и успешного решения ситуационных задач имеют: Закон о госслужбе, 

федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном 
пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1, 
от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической 
регистрации в Российской Федерации»2, Закон РФ от 21 июля 
1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»3, УК РФ, КоАП РФ, 
ТК РФ, законы субъектов РФ о государственной гражданской службе 
субъектов РФ, Положение о персо нальных данных государственного 
гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного 
дела (утв. Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609)4.

Анализируя названные акты, особое внимание следует обратить 

на специфику правового положения государственного служащего, которое 
существенно отличается от правового положения лиц, занятых 
на государственных предприятиях, в государственных учреждениях, 
а также в негосударственной сфере жизнедеятельности.

Сложным для понимания является порядок прохождения государ-

ственной службы (служебная карьера). В процессе изучения следует 
выделить и предметно проработать вопросы, связанные: со способами 
замещения государственных должностей, в том числе условиями 
и порядком оформления контрактов, присвоением классных чинов 
и их соотношением; с порядком проведения конкурса и аттестации.

Важно уяснить: какие обстоятельства препятствуют поступлению 

на государственную службу или нахождению на ней, служат основанием 
ее прекращения; как формируется кадровый резерв на государственной 
службе, как осуществляется ротация государственных 
служащих, под которой понимается их перевод, перемещение на иные 
должности, отстранение от замещаемой должности, а также временное 
замещение государственными служащими иной должности 
гражданской службы.

В процессе работы над указанными вопросами следует уделить 

особое внимание изучению подзаконных актов (указов Президента 
РФ, постановлений Правительства РФ, актов иных органов 
исполнительной власти), развивающих и конкретизирующих положения 
Закона о госслужбе. Достижение конечных результатов 
в изучении курса должно базироваться на знаниях студентов, полученных 
по социально-гуманитарным дисциплинам без дублирования 
их содержания.

1 
СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.

2 
СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3806.

3 
СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220–8235.

4 
Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.
gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102092689 (дата обращения: 02.06.2023).

В результате изучения данного курса обучающиеся должны:

 
•  знать: основы действующего законодательства; правила осу-

ществления профессио нальной деятельности в соответствии 
с принципами верховенства права, уважения и соблюдения 
прав и свобод человека, недопущения злоупотребления правом 
в гражданско-правовой сфере; положения федерального законодательства 
и других нормативных правовых актов по вопросам 
гражданского права; общие положения законодательной техники, 
о законодательном процессе и его стадиях; процедуры 
разработки и публикации нормативных правовых актов в Российской 
Федерации; о конституционно-правовых и иных отраслях 
права, нормах (понятие, особенности, виды); об источниках 
права и их отраслей; о правовых отношениях (понятие, 
субъекты, объекты и виды); содержание категории «государственный 
федерализм»; о порядке организации и деятельности: 
органов государственной власти и местного самоуправления 
в правотворческой сфере, Федерального Собрания РФ, законодательных 
органов субъектов РФ, представительных и исполнительных 
органов;

 
•  уметь: находить решение проблем, связанных с противодей-

ствием коррупции; обладать высоким уровнем правосознания 
и правовой культуры; применять полученные знания в практической 
деятельности по укреплению законности и правопорядка 
в сфере гражданского права; определять юридическую 
природу и характер гражданских правоотношений, отличать их 
от смежных правоотношений; анализировать, толковать и правильно 
применять нормы гражданского права, осуществлять 
юридическую экспертизу нормативных правовых актов; давать 
квалифицированные юридические заключения; проводить консультации 
по вопросам гражданского права; выявлять общественные 
отношения, нуждающиеся в правовой регламентации, 
анализировать действующие нормативные правовые акты, выявлять 
пробелы нормативных правовых актов; исследовать 
и разграничивать понятия «федерализм», «федерация», «федеративное 
государство» посредством уточнения содержания этих 
категорий; установить содержание категории «суверенитет» 
в федеративных государствах, рассмотреть проблемы принадлежности 
суверенитета в Российской Федерации, анализировать 
соотношение статуса республики как государства в составе Российской 
Федерации и государственного суверенитета РФ; выявлять 
характерные черты и особенности современной модели 
российского федерализма и практики ее реализации на осно-

вании новейшего российского законодательства и в сравнении 
с общемировыми тенденциями, зарубежной и прежней отечественной 
практикой моделирования федеративных отношений;

 
•  владеть навыками: выявления при проверке юридических 

документов условия для проявления коррупции; квалифицированно 
толковать нормативные правовые акты; применять 
нормативную и научно-правовую информацию к конкретному 
гражданскому правоотношению; подготовки и написания процессуальных 
и иных юридических документов, касающихся 
гражданских правоотношений; выявления общественных отношений, 
нуждающихся в правовой регламентации; анализа 
действующих нормативных правовых актов; устранения пробелов 
в конституционно-правовом регулировании; разработки 
и обсуждения проектов нормативных правовых актов, анализа 
правоприменительной практики; принятия необходимых мер 
по защите прав человека и гражданина; исследования форм 
и механизмов правового регулирования федеративных отношений 
в России; формулирования мер по совершенствованию 
правового регулирования федеративных отношений в России.

Глава 1. 

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ 

СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ  

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Под государственной службой Российской Федерации понима-

ется профессио нальная служебная деятельность граждан Российской 
Федерации на должностях государственной службы Российской 
Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных 
органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, 
замещающих государственные должности Российской Федерации, 
и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Система государственной службы включает в себя следующие 

виды государственной службы:

 
•  федеральную государственную гражданскую службу;

 
•  государственную гражданскую службу субъекта РФ;

 
•  военную службу;

 
•  федеральную государственную службу иных видов (службу, 

связанную с правоохранительной деятельностью).
При этом федеральная государственная гражданская служба, во-

енная и правоохранительная служба охватываются одним понятием — 
федеральная государственная служба. Таким образом, первым критерием 
подразделения государственной службы РФ на федеральную 
государственную службу и государственную службу субъектов РФ 
является федеративное устройство России.

Вторым классификационным критерием государственной службы 

выступает ее функцио нальный признак, в соответствии с которым 
государственная служба, как уже отмечалось, делится на государственную 
гражданскую службу, военную службу и федеральную 
государственную службу иных видов (службу, связанную с правоохранительной 
деятельностью). Теперь, исходя из основных функций, 
присущих названным видам государственной службы, попытаемся 
проанализировать видовые понятия государственной службы, даваемые 
в Федеральном законе «О системе государственной службы 
Российской Федерации». И начнем с дефиниций военной и федеральной 
государственной службы иных видов (службы, связанной 
с правоохранительной деятельностью), которые по сравнению с по-